Entre la emergencia y el derecho: génesis e
implementación del Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria en Argentina
Between emergency and the right to food: development and
implementation of the National Food Security Plan in Argentina
RESUMEN
Argentina posee una extensa trayectoria en políticas de asistencia
alimentaria, desde las Sociedades de Beneficencia en el siglo XIX hasta
programas de alimentación escolar y distribución de alimentos en el
siglo XX. La crisis económica, política y social de 2001 exacerbó los
niveles de pobreza e indigencia, lo que llevó a la declaración de la
emergencia alimentaria y a la implementación del Programa de
Emergencia Alimentaria en 2002. En este contexto, se promulgó la Ley
25.724, dando origen al Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA).
Este trabajo analiza la génesis e implementación del PNSA en el
contexto de la crisis socioeconómica y política en Argentina en el periodo
2002–2003, considerando los diferentes actores, problemas e intereses
que contribuyeron y/o condicionaron su diseño e implementación.
Se realizó un estudio histórico-social mediante un análisis de contenido
a través de entrevistas semiestructuradas, complementado con el
análisis de fuentes secundarias. Se utilizaron las dimensiones sugeridas
por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (FAO) para analizar este tipo de programas.
El PNSA fue propuesto para mejorar el acceso a alimentos en
poblaciones bajo la línea de indigencia y pobreza, priorizando niños,
niñas, mujeres embarazadas y adultos mayores. Aunque su diseño
abordó aspectos fundamentales, las acciones se centraron más en
cantidad que en calidad nutricional. La implementación, inicialmente
planteada como intersectorial, se centralizó en el Ministerio de
Desarrollo Social, dejando de lado colaboraciones propuestas con otros
organismos gubernamentales. El Programa incluyó múltiples
componentes, pero enfrentó limitaciones al no considerar
suficientemente las dimensiones socioculturales y priorizar una lógica
centralizada que invisibilizó realidades locales.
El Plan incorporó mejoras legales y estructurales respecto de iniciativas
anteriores; sin embargo, sostuvo un enfoque asistencial y de corto
alcance, reiterando limitaciones previas. Si bien garantizó la
alimentación durante la emergencia, no consolidó respuestas
estructurales sostenibles. Trascurridos más de veinte años
ininterrumpidos en emergencia alimentaria, los programas
alimentarios en Argentina siguen siendo respuestas coyunturales, que
no abordan las causas estructurales del hambre y la desnutrición. Es
necesario profundizar en investigaciones sobre este tipo de programas
donde se contemple el derecho a la alimentación, el rol estatal y el
ejercicio pleno de ciudadanía.
Palabras clave: Seguridad Alimentaria; Programas de Nutrición;
Política Pública; Ciudadanía; Programas y Políticas de Nutrición y
Alimentación
ABSTRACT
Argentina has a long history of food assistance policies, ranging from
the Sociedades de Beneficencia in the 19th century to school feeding
programs and food distribution initiatives in the 20th century. The
economic, political, and social crisis of 2001 exacerbated levels of
poverty and extreme poverty, leading to the declaration of a food
emergency and the implementation of the Emergency Food Program
in 2002. In this context, Law 25,724 was enacted, giving rise to the
National Food Security Plan (PNSA).
The objective of this study was to analyze the genesis and
implementation of the PNSA in the context of the socioeconomic and
political crisis in Argentina between 2002 and 2003, considering the
different actors, problems, and interests that contributed to and/or
conditioned its design and implementation.
A historical and social study was conducted through content analysis
based on semi-structured interviews, complemented by the analysis of
secondary sources. The dimensions suggested by the Food and
Agricultural Organization of the United Nations (FAO) for studying this
type of program were used.
The PNSA aimed to improve access to food among populations below
the poverty and extreme poverty lines, prioritizing children, pregnant
women, and older adults. Although its design addressed fundamental
aspects, actions focused more on quantity than on nutritional quality.
Its implementation, initially conceived as intersectoral, became
centralized in the Ministry of Social Development, sidelining the
collaborations proposed with other governmental bodies. The program
included multiple components but faced limitations due to insufficient
consideration of sociocultural dimensions and the prioritization of a
centralized logic that obscured local realities.
The Plan incorporated legal and structural improvements compared
to previous initiatives; however, it maintained an assistance-based,
short-term approach, repeating earlier limitations. Although it
guaranteed access to food during the emergency, it did not
consolidate sustainable structural responses. After more than
twenty consecutive years under a declared food emergency, food
assistance programs in Argentina continue to function as short-term,
context-dependant responses that fail to address the structural
causes of hunger and malnutrition. Further research on these types
of programs is needed, incorporating a perspective that considers
the right to food, the role of the state, and the full exercise of
citizenship.
Keywords: Food Security; Nutrition Programs; Public Policy;
Citizenship; Nutrition Programs and Policies
Recibido:18 de noviembre 2025.Aceptado:5 de enero 2026.Aprobado:29 de enero 2026. Publicado:24 de abril 2026.
Mauro Ezequiel Laguzzi 1 Doctor en Salud Colectiva
https://orcid.org/0009-0002-3710-2345
1 Laboratorio de Investigación en Salud y Biodiversidad, Universidad Nacional de Hurlingham, Argentina
mauro.laguzzi@unahur.edu.ar
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Estudiosexclusivoseinéditos,seleccionadosconrigurosidadcientíficayrevisadosporpares
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INTRODUCCIÓN
Argentina tiene una amplia trayectoria en intervenciones
de asistencia alimentaria, cuyos antecedentes se remontan
a principios del siglo XIX con las iniciativas de las
Sociedades de Beneficencia. A lo largo del tiempo, estas
acciones han evolucionado, destacándose, entre otras
medidas, la distribución de copas de leche en instituciones
educativas a comienzos del siglo XX (1). En la década de
1930 se promulgaron las primeras leyes destinadas a
formalizar la asistencia alimentaria, con un enfoque en la
promoción de la lactancia materna, la provisión de leche en
condiciones higiénicas adecuadas y, posteriormente, la
distribución de leche por parte del Estado (1, 2). A partir de
la década de 1960, el Estado comenzó a financiar
comedores escolares y a implementar la distribución de
alimentos destinados a los sectores más vulnerables de la
población (3,4). Años más tarde, con el retorno de la
democracia en 1983, se implementó el Plan Alimentario
Nacional (PAN), que consistía en la entrega de alimentos
no perecederos a los sectores de la población con
necesidades básicas insatisfechas (3). En la última década
del siglo XX se ejecutaron diversos programas de carácter
compensatorio que buscaban dar respuesta, de manera
fragmentada y con escaso financiamiento, a las
necesidades alimentarias de las familias. En el año 2000 se
unificaron todos los programas de asistencia alimentaria
existentes en dos: Promin-Materno Infantil y Programa
Unidos (3), medidas que resultaron insuficientes ante la
gravedad de la situación, consecuencia de múltiples
factores, que derivaron en una situación crítica. Es así que,
en el año 2001, se desencadenó en el país una crisis
económica, política y social sin precedentes en su historia
reciente y, como consecuencia de la prolongada recesión, la
pobreza y la desocupación aumentaron
considerablemente. Como respuesta, se implementó un
nuevo plan económico centrado en el ajuste fiscal y en
algunas políticas compensatorias en el orden social para los
más desfavorecidos. Medidas que no resolvieron el
problema ni conformaron a la sociedad, que se
manifestaron a través de huelgas, cacerolazos, saqueos y
disturbios. El presidente Fernando De la Rúa declaró el
estado de sitio y ordenó una brutal represión que dejó 32
muertos, lo llevó a renunciar y profundizó la crisis política,
donde en un breve período de tiempo asumieron y
renunciaron cinco presidentes. El 1 de enero de 2002
asumió la presidencia Eduardo Duhalde, quien
permanecería en el cargo hasta el 25 de mayo de 2003
(5–8). Para ese año, aproximadamente la mitad de la
población se encontraba por debajo de la línea de pobreza,
es decir, con ingresos insuficientes para acceder a la
canasta básica total de bienes y servicios, mientras que el
22% se hallaba en situación de indigencia al no contar con
ingresos suficientes para cubrir la canasta básica
alimentaria. Asimismo, el 58% de los menores de 14 años
vivía en condiciones de pobreza y el 28% en indigencia (9).
En este contexto, el 17,5% de los hogares atravesaba
situaciones de inseguridad alimentaria (10).
En ese escenario, la pobreza, una de las principales causas
del hambre, se constituye como un condicionante de la
desnutrición y de las enfermedades crónicas no
transmisibles (11). Donde no son las condiciones naturales
las que conducen a los grupos humanos a la situación del
hambre, como afirma de Castro (12, p.20) “[…] sino ciertos
factores culturales, productos de errores y defectos graves
de las organizaciones sociales en juego”. Reconociendo que
los problemas alimentario-nutricionales que afectan a la
población argentina son múltiples y responden a una
compleja trama de determinantes, resulta evidente que
todos ellos se encuentran, en distinta medida,
condicionados por las desigualdades socioeconómicas
estructurales y por las modalidades de intervención y
gestión implementadas por el Estado.
En este marco, y como respuesta a la crisis socioeconómica
que profundizó los niveles de pobreza e indigencia a
comienzos del siglo XXI, se declaró la emergencia
alimentaria a nivel nacional y se creó el Programa de
Emergencia Alimentaria (PEA), con el objetivo de
garantizar el acceso inmediato a alimentos a los sectores
más vulnerables. Posteriormente, se avanzó en la
institucionalización de esta política mediante la sanción de
la Ley 25.724, que dio origen al Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria (PNSA) a fines de 2002 (13–18).
El PNSA se propuso articular y reorganizar las distintas
acciones alimentarias existentes, orientándolas hacia la
garantía del derecho a la alimentación y la mejora de la
situación nutricional de la población en situación de
vulnerabilidad social, consolidando así un marco
normativo específico para la intervención estatal en la
materia (13–19).
Con respecto a estas intervenciones alimentarias, la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura (FAO) publicó una serie de trabajos con
recomendaciones para que este tipo de programas resulten
“exitosos” (20, 21). No obstante, los programas
alimentarios implementados en el país con anterioridad al
PNSA, pese a los cambios de denominación y de modalidad
administrativa, presentaron en términos generales rasgos
convergentes: distribución de alimentos dirigida a sectores
empobrecidos, ejecución unilateral por parte de los
gobiernos de turno, diseño fragmentado y limitada
articulación entre programas (22–24). En el mismo sentido,
en Argentina, muchos de los programas alimentarios se
originaron de manera improvisada en momentos de crisis y
luego se mantuvieron en el tiempo, en ocasiones en forma
indefinida, sin objetivos claros y reproduciendo las
deficiencias nutricionales de los hogares (25–27). En
referencia a estos programas, Abeyá Gilardon (25), resalta
la necesidad de considerar la presencia de múltiples actores
al momento de implementarlos, los diversos niveles
jurisdiccionales y de organización y la naturaleza de los
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MATERIALES Y MÉTODOS
En el análisis de una política pública, la respuesta a un
problema social plantea una interpretación del significado
y el funcionamiento del Estado. De esta manera, articular
el análisis de las dimensiones objetivas y subjetivas de las
prácticas sociales contribuye al análisis de la formulación,
ejecución y evaluación de políticas públicas
implementadas por el Estado (38).
Se realizó un estudio histórico social del periodo
2002–2003 a través de un análisis de contenido que,
desde el punto de vista operacional, parte de una lectura
en primer plano del relato de informantes claves y
calificados y de documentos, para alcanzar un nivel más
profundo, superando los sentidos manifiestos del
material; donde se relacionan significantes con
significados de los enunciados y se articula la superficie
de los enunciados de los textos con los factores que
definen sus características (39, 40).
Se analizó el PNSA, a través de los agentes sociales
involucrados en su formulación y ejecución, estudiando
las condiciones históricas que posibilitaron su emergencia
e implementación (38).
El abordaje se llevó a cabo a través de: a) Fuentes
secundarias: documentos, informes, leyes, decretos,
resoluciones ministeriales, entre otras; y b) Fuentes
primarias: a través de la realización de entrevistas
semiestructuradas, considerando que dicha modalidad
ofrece un grado de flexibilidad aceptable, a la vez que
mantiene la suficiente uniformidad para alcanzar las
interpretaciones acordes a propósito en estudio (41).
Se seleccionó una muestra intencional de actores sociales
vinculados al PNSA (funcionarios de diferente jerarquía,
trabajadores, etc.). Se realizaron 17 entrevistas, para las
cuales se utilizó una guía de prosecución elaborada para
tal fin como apoyo. Además, se realizaron consultas
complementarias a través de correos electrónicos,
llamadas y mensajes telefónicos a los propios
entrevistados y a los informantes clave.
La información recabada se procesó de la siguiente
manera: a). Primera interpretación: transformación del
discurso en texto; b) Separación del texto en unidades
significativas y fichaje por temas (unidades de sentido y
registro); c) Análisis de contenido; d) Presentación de la
información.
Para el análisis del PNSA, se utilizaron dimensiones
propuestas por FAO relacionadas al diseño; al macro y
microentorno) y a la sostenibilidad, entendida como la
capacidad de sostener en el tiempo los efectos positivos
alcanzados por el Programa una vez cumplidos sus
objetivos (20, 21).
El análisis del diseño contempla:
a. Pertinencia: refiere a la evaluación previa de las
causas de la malnutrición y a la correspondencia
entre dichas determinaciones y los objetivos
formulados, a fin de establecer si la intervención
propuesta aborda efectivamente los factores
identificados.
problemas, dado que, en muchas ocasiones, estos se
distancian de la propuesta programática.
Como se señaló, la intervención del Estado constituye
una condición necesaria para la existencia de políticas
públicas: estas son diseñadas, reguladas e
implementadas en el marco de sus estructuras
institucionales, aun cuando en su proceso puedan
participar diversos actores sociales, económicos y
políticos. En este sentido, sin Estado no es posible hablar
estrictamente de política pública. No obstante ello, el
propio Estado no es un actor homogéneo, sino un
entramado institucional atravesado por disputas,
intereses y correlaciones de fuerzas entre quienes lo
gobiernan y lo integran. Son estos actores, tanto
estatales como no estatales, quienes contribuyen a
definir qué problemáticas ingresan en la agenda pública
y de qué modo se gestionan, en interacción con el
régimen político vigente y las dinámicas de poder que lo
configuran (28–30). Entonces, al analizar una política
pública, es necesario reconocerla como un proceso
integral que abarca todas sus etapas, desde la
formulación del problema hasta su implementación y
evaluación (31).
En nuestro país, especialmente en las últimas décadas, los
programas alimentarios fueron cobrando centralidad dentro
de las políticas sociales (30). Así, la contención social aparece
como consecuencia no buscada de la intervención estatal,
quedando implícito su intento de paliar el conflicto del
hambre (32). Estás políticas de emergencia le otorgan a la
problemática alimentaria un enfoque coyuntural y paliativo
(15, 33). Sin embargo, la implementación del PNSA generó un
cambio en el diseño de la política alimentaria (34–37).
Este trabajo, busca aportar nuevos elementos que
permitan comprender las condiciones históricas que
posibilitaron la génesis y puesta en marcha del PNSA. Así,
se propone analizar el origen e implementación del PNSA
en el contexto de la crisis socioeconómica y política en
Argentina en el periodo 2002–2003, considerando los
diferentes actores, problemas e intereses que
contribuyeron y/o condicionaron su diseño e
implementación.
b. Focalización: se define como el mecanismo orientado a
garantizar que el programa alcance exclusivamente a
la población destinataria prevista. Su evaluación
implica analizar tanto la posible subcobertura como la
filtración.
c. Intervenciones: comprenden las acciones destinadas a
abordar las causas de la malnutrición identificadas en
el diagnóstico, las cuales deben orientarse al
cumplimiento de los objetivos establecidos en los
plazos previstos, procurando eficiencia en el uso de los
recursos y resguardando criterios de equidad
d. Actividades de la comunidad: aluden al nivel de
participación social en el programa, orientado a
fortalecer la autosuficiencia, el diagnóstico situacional,
la planificación estratégica, la gestión de recursos y la
sostenibilidad de las acciones implementadas.
e. Gestión del programa: refiere a la supervisión de
calidad, financiamiento, gestión operativa,
transparencia institucional, control político y
prevención de abusos en recursos programáticos.
f. Seguimiento y evaluación: el primero recopila
información periódica sobre ejecución; la segunda
analiza pertinencia, eficacia e impacto programático.
g. Conexiones del programa: refieren a la articulación con
autoridades subnacionales y otros programas.
El macroentorno comprende:
a. Macroentorno político: comprende el conjunto de
políticas nacionales, estrategias sectoriales, planes de
acción en nutrición y compromisos internacionales
que estructuran y condicionan la intervención.
b. Colaboración intersectorial: evalúa articulación entre
sectores estatales y cooperación con sociedad civil,
organismos internacionales e instituciones
académicas.
c. Recursos gubernamentales en nutrición: analiza la
proporción presupuestaria asignada a programas
nutricionales respecto del gasto total y sectorial.
d. Análisis de la función y la contribución de la
comunidad internacional: refiere a la contribución
internacional considerando financiamiento, alineación
de prioridades, coordinación interinstitucional y
coherencia con estrategias nacionales de nutrición.
e. Suficiencia del asesoramiento técnico nacional:
contempla la disponibilidad y capacitación del recurso
técnico nacional como condición para la
implementación eficaz del programa nutricional.
El microentorno refiere a:
a. Grado de diversidad en el área del programa: analiza la
diversidad geográfica, socioeconómica, sanitaria y
cultural del área programática, considerando su
incidencia en problemas nutricionales.
b. Economía alimentaria local: analiza las dinámicas
alimentarias en contextos urbanos y rurales,
considerando vulnerabilidades estructurales y
coyunturales que inciden en la seguridad alimentaria.
c. Niveles de desarrollo comunitario: evalúan el grado de
desarrollo local a partir de indicadores de
alfabetización, equidad de género, condiciones
económicas, organización social y cohesión
comunitaria.
d. Estructuras locales de desarrollo: analiza la suficiencia
de las estructuras locales de desarrollo para favorecer
la institucionalización y fortalecer la participación
comunitaria en la implementación del programa.
Consideraciones éticas
El Comité de Ética de la Universidad Nacional de Lanús
aprobó el protocolo del estudio. Todos los participantes
recibieron una explicación detallada de los procedimientos
y firmaron el consentimiento informado previó a la
realización de la entrevista.
Cabe aclarar, además, que los datos que identifican a la
persona se mantendrán en forma confidencial de acuerdo a
la Ley de Protección de datos personales N° 25.326. El
investigador del presente proyecto se compromete con los
principios de la Declaración Universal de Bioética y DDHH
(42) y la Declaración de Helsinki (43).
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MATERIALES Y MÉTODOS
En el análisis de una política pública, la respuesta a un
problema social plantea una interpretación del significado
y el funcionamiento del Estado. De esta manera, articular
el análisis de las dimensiones objetivas y subjetivas de las
prácticas sociales contribuye al análisis de la formulación,
ejecución y evaluación de políticas públicas
implementadas por el Estado (38).
Se realizó un estudio histórico social del periodo
2002–2003 a través de un análisis de contenido que,
desde el punto de vista operacional, parte de una lectura
en primer plano del relato de informantes claves y
calificados y de documentos, para alcanzar un nivel más
profundo, superando los sentidos manifiestos del
material; donde se relacionan significantes con
significados de los enunciados y se articula la superficie
de los enunciados de los textos con los factores que
definen sus características (39, 40).
Se analizó el PNSA, a través de los agentes sociales
involucrados en su formulación y ejecución, estudiando
las condiciones históricas que posibilitaron su emergencia
e implementación (38).
El abordaje se llevó a cabo a través de: a) Fuentes
secundarias: documentos, informes, leyes, decretos,
resoluciones ministeriales, entre otras; y b) Fuentes
primarias: a través de la realización de entrevistas
semiestructuradas, considerando que dicha modalidad
ofrece un grado de flexibilidad aceptable, a la vez que
mantiene la suficiente uniformidad para alcanzar las
interpretaciones acordes a propósito en estudio (41).
Se seleccionó una muestra intencional de actores sociales
vinculados al PNSA (funcionarios de diferente jerarquía,
trabajadores, etc.). Se realizaron 17 entrevistas, para las
cuales se utilizó una guía de prosecución elaborada para
tal fin como apoyo. Además, se realizaron consultas
complementarias a través de correos electrónicos,
llamadas y mensajes telefónicos a los propios
entrevistados y a los informantes clave.
La información recabada se procesó de la siguiente
manera: a). Primera interpretación: transformación del
discurso en texto; b) Separación del texto en unidades
significativas y fichaje por temas (unidades de sentido y
registro); c) Análisis de contenido; d) Presentación de la
información.
Para el análisis del PNSA, se utilizaron dimensiones
propuestas por FAO relacionadas al diseño; al macro y
microentorno) y a la sostenibilidad, entendida como la
capacidad de sostener en el tiempo los efectos positivos
alcanzados por el Programa una vez cumplidos sus
objetivos (20, 21).
El análisis del diseño contempla:
a. Pertinencia: refiere a la evaluación previa de las
causas de la malnutrición y a la correspondencia
entre dichas determinaciones y los objetivos
formulados, a fin de establecer si la intervención
propuesta aborda efectivamente los factores
identificados.
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RESULTADOS
LA EMERGENCIA ALIMENTARIA Y
LA CREACIÓN DEL PLAN
El 15 de enero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional decretó
la Emergencia Alimentaria Nacional, dando lugar a la
creación del PEA, destinado a la compra de alimentos para
la atención prioritaria de las necesidades básicas de la
población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia
(19). La emergencia alimentaria permitió saltear
procedimientos administrativos, acelerar la compra de
alimentos para distribución, posibilitando que la ayuda
llegue más rápido a la población. Así lo manifestaba un
reconocido referente político, sobre las ventajas de
gestionar con la emergencia alimentaria:
“Nos dio la posibilidad de ayudar. Eso te abre la
posibilidad de ayudar con alimentos a la gente, no es
nada extraordinario. Te abre la posibilidad de ir
socorriendo a los que necesitan. Te ayuda a ser más ágil.
Hacerle bypass a la burocracia, eso es un aprendizaje que
una va haciendo (…)” (P1).
En julio de ese mismo año, organizado por el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y el
auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), se realizó el “Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición” con el objetivo de
debatir y orientar políticas sociales. Contó con la activa
participación y reconocimiento de diversas
organizaciones de la sociedad civil y del ámbito
académico. Por otra parte, y de manera simultánea, una
iniciativa alternativa fue impulsada por otras
organizaciones y actores de la sociedad civil, entre ellos
Poder Ciudadano, La Nación, América TV, Vox Populi,
Radioshow, la Mesa de Diálogo Argentino, el Grupo
Sophia y la Red Solidaria, así como por numerosas
figuras públicas a título individual. Asimismo,
participaron empresas como Metrogas, Metrovías y la
Fundación Andreani, que brindaron respaldo
institucional y apoyo a la propuesta. Ambas iniciativas
confluyeron posteriormente en un proyecto unificado,
que incorporó principalmente los contenidos elaborados
por el sector académico y adoptó parcialmente la
denominación “El hambre más urgente”, promovida por
algunas de las organizaciones mencionadas. Así, en dos
meses se logró el aval del 1,5% del padrón electoral en 17
provincias, alrededor de 1.200.000 firmas; lo cual
permitió la presentación del proyecto de ley por el
mecanismo de Iniciativa Popular, para que el Congreso
sancione una ley que hiciera obligatoria la alimentación
de 2.300.000 niños menores de cinco años y de mujeres
embarazadas en condiciones de pobreza (44–46). De
esta manera, se logró concretar el proyecto de ley “El
Hambre más urgente” que, meses más tarde, daría
sustento al Programa de Nutrición y Alimentación
Nacional (PNAN).
La complejidad del contexto y la necesidad de resolver los
problemas alimentarios era tal, que una funcionaria de ese
entonces lo refería de la siguiente manera: “(...) en ese
momento era tal la desesperación, era tan grande el lío
que teníamos. Vos pensá que estábamos atajando
penales todo el tiempo” (P2).
Finalmente, el proyecto fue aprobado el 28 de noviembre
en la Cámara de Diputados, al cual se incorporaron
aportes de distintos legisladores. Luego, el 17 de diciembre
ingresó a la Cámara de Senadores, donde el 26 y 27 en la
2º sesión extraordinaria se trató sobre tablas y, más allá
de algunos contrapuntos sobre todo en lo referido al
financiamiento, se sancionó por unanimidad la Ley 25.724
dando origen al nuevo Programa.
La denominación inicial fue Programa Nacional de
Nutrición “El hambre más urgente”. La extensión “El
hambre más urgente” se debió a que los actores que
impulsaron uno de los proyectos necesitaban mostrar que
su propuesta había sido aceptada, contentándose solo
con la incorporación del nombre, pero sin mayores
objeciones sobre el contenido de fondo. Posteriormente,
el Programa cambia de denominación y se convierte en el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.
Así, el 17 de enero de 2003 en el Boletín Oficial Nº 30.070
se publicó la Ley 25.724 que en su artículo 1 creó el PNAN
en cumplimiento del deber indelegable del Estado de
garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía, inicialmente destinado a cubrir los
requerimientos nutricionales de niños/as hasta los 14
años, mujeres embarazadas, discapacitados y ancianos
desde los 70 años. Además, se priorizaron las mujeres
embarazadas y niños hasta los 5 años de edad. La
autoridad de aplicación sería ejercida en forma conjunta
por los Ministerios de Salud y Desarrollo Social de la
Nación, aunque en la práctica se implementó
unilateralmente por el último. Se estableció la
coordinación del Programa a través de la creación de la
Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación que tenía
entre sus funciones la definición de los criterios de acceso
al Programa y los mecanismos de control, en la que se
incluyó la creación del Registro Único de Beneficiarios. En
la práctica, se constató que la referida comisión no ejerció
funciones sustantivas en la implementación ni en la
supervisión del PNSA. Asimismo, se observó una
particularidad institucional relevante: la máxima
autoridad de dicha comisión coincidió temporalmente con
el cargo de Subsecretaria de Políticas Alimentarias,
concentrando ambas responsabilidades en una misma
persona. Al respecto, una de las entrevistadas refería lo
siguiente:
“(…) no existía en ese momento la Subsecretaría de
Política Alimentaría, fue una reforma que se hizo a la
estructura orgánica del ministerio. Yo asumí como
subsecretaria de Adultos Mayores a cargo del Plan
Alimentario, hasta que se produjo la modificación de toda
la estructura del ministerio. (…) Pero desde el primer día
estuve a cargo, trabajando la línea alimentaria” (P3).
Se creó para su financiamiento el Fondo Especial de
Nutrición y Alimentación Nacional, de carácter intangible,
que se constituía con partidas presupuestarias asignadas
anualmente en la Ley de Presupuesto Nacional, donde se
facultaba al Jefe de Gabinete de Ministros a reasignar
partidas presupuestarias si lo consideraba necesario.
A partir de la sanción de la ley se unificaron todos los
programas alimentario-nutricionales vigentes financiados
con fondos nacionales a los fines de evitar la
superposición de partidas dinerarias presupuestadas que
quedaran afectadas al cumplimiento de esta ley.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA),
conforme a lo establecido en su Reglamentación Nº 47 del
28 de abril de 2003, definió en su fase inicial una
estrategia de focalización dirigida a la población ubicada
por debajo de la línea de indigencia. En esta primera
etapa, la intervención se orientó prioritariamente a
mujeres embarazadas, niños y niñas de 0 a 5 años y
personas adultas mayores de 60 años. Como criterio de
inclusión, se estableció la ausencia de cobertura social y la
condición de beneficiarios activos de Programas de
Asistencia Alimentaria al momento de la implementación.
Asimismo, se incorporó dentro de la población objetivo a
aquellos individuos pertenecientes a los grupos
mencionados que presentaran diagnóstico de
desnutrición en cualquiera de sus grados (I, II o III), con el
propósito de garantizar una respuesta inmediata ante
situaciones de mayor vulnerabilidad nutricional (47).
Para la segunda etapa, a la población anterior se incorporó
la población bajo la línea de pobreza: los niños/as de 0 a 14
años, discapacitados, embarazadas, nodrizas y adultos
mayores sin cobertura social.
El Plan incluyó los siguientes componentes: prevención de
carencias nutricionales específicas; lactancia materna con
especial atención a la alimentación en los primeros 6
meses de vida; rehabilitación nutricional; seguridad
alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales;
calidad e inocuidad de los alimentos; educación
alimentaria nutricional; asistencia alimentaria directa;
autoabastecimiento y producción de alimentos;
monitoreo permanente del estado nutricional de la
población; evaluación integral del Programa; y prevención
en salud materno infantil. Componentes que se
desarrollaron a través de los programas Fondo
Participativo de Inversión Social (FOPAR) (luego Abordaje
Comunitario-PNUD); ProHuerta; Servicio Alimentario
Escolar; Asistencia Alimentaria Directa; Educación
Alimentaria Nutricional; Proyectos Especiales; Tarjeta
Alimentaria y Apoyo Alimentario a Organizaciones
Comunitarios (merenderos).
Se consideró también la ejecución conjunta entre los
Ministerios de Salud y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social en el desarrollo de las actividades comunitarias en
salud (vinculadas con el objeto de la Ley N° 25.724) de los
beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar. Este
ítem resultó de relevancia en los primeros años de
implementación del Plan, ya que muchos/as de los/as
beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar
cumplieron sus horas de trabajo realizando diferentes
actividades en los comedores comunitarios, como tareas
de cocina, cuidado, mantenimiento o limpieza.
Se puede observar, que la propuesta de ley trabajada
desde el Foro contempló, aun sin categorizarlos
textualmente, los componentes necesarios para la
implementación y “éxito” de los programas alimentarios
como la FAO publicaría años más tarde (20, 21).
EL PNSA Y LOS COMPONENTES FAO PARA
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS
ALIMENTARIOS
Aspectos relacionados al diseño del PNSA
Considerando las dimensiones sugeridas por FAO para el
“éxito” de los programas de nutrición, se desarrolla a
continuación un análisis del Plan de acuerdo a dichas
recomendaciones.
En términos de pertinencia, al contrastar los objetivos con
los problemas identificados, se advierte que, conforme a la
descripción del problema de desnutrición y malnutrición
(baja talla para la edad, sobrepeso) y la atención a
situaciones de pobreza, la intervención podría
considerarse pertinente. No obstante, el diagnóstico inicial
explicitado por los participantes del Foro identificó las
particularidades de la situación alimentaria y nutricional,
destacando los problemas de obesidad, baja talla para la
edad y desnutrición oculta (carencia de ingesta de
micronutrientes). Las propuestas se orientaron al
problema del acceso a los alimentos y a la emaciación o
desnutrición aguda como prioridad. Situación que
mediáticamente fue relevante, pero que para los (pocos)
indicadores epidemiológicos con que se contaban para ese
momento, no reflejaban un problema significativo. En este
sentido, si bien los objetivos declarados se orientaron al
mejoramiento integral de la salud y la nutrición de la
comunidad, las acciones efectivamente propuestas se
concentraron predominantemente en garantizar el “acceso
a los alimentos” y en “paliar el hambre”. Esta orientación
pone de manifiesto la primacía de intervenciones
asistenciales vinculadas a la provisión alimentaria, en
detrimento de estrategias destinadas a asegurar un acceso
adecuado, oportuno y sostenido a condiciones integrales
de salud para la población. De este modo, se configuró una
brecha entre la formulación general de los objetivos y el
alcance específico de las medidas implementadas. Si bien
el Programa contempló componentes que podrían
contribuir a un abordaje más amplio, como la educación
alimentaria y nutricional, la inocuidad de los alimentos y la
salud materno-infantil, fueron subordinados a una lógica
predominantemente de asistencia.
Sobre la focalización del Programa, se propuso una
implementación orientada hacia situaciones de
vulnerabilidad social. Se priorizaron grupos etarios, niños
y niñas, mujeres embarazadas y adultos mayores en
situación de pobreza, a través de intervenciones que
garantizaban el acceso a los alimentos. Se propusieron
dos etapas de focalización, iniciando con el grupo más
vulnerable y luego sumando a los demás. Si bien se
reconoció a partir de la sanción de la Ley 25.724 el derecho
a la alimentación, y algunas propuestas que se podrían
considerar superadoras, los criterios de focalización
fueron similares a los implementados en los programas
ejecutados en la década anterior, con características del
modelo (teórico) de asistencia de organización de la
protección social relacionado con políticas de corte
neoliberal (48, 49).
Las intervenciones que se propusieron fueron las mismas
que se realizaron antes de la sanción y reglamentación de
la ley que le dio origen, a través de la unificación de los
programas existentes que confluyeron en uno solo, a
pesar de que se planteó la incorporación de nuevos
componentes. De esta manera, más allá de que los
programas existentes, se unificaron en un mismo plan las
intervenciones y criterios de focalización, se continuaron
implementando de manera similar, aunque con algunos
matices, desde la creación del Plan Alimentario Nacional
(PAN en adelante), como lo afirma Sordini (32, p. 2) “desde
1983 se inaugura un periodo de sucesivas intervenciones
alimentarias asistenciales, focalizadas en la pobreza y
masivas en su cobertura”.
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde participaron
diferentes personas en representación de distintas
organizaciones de la sociedad y asociaciones de
profesionales y empresariales. Y por otro, la activa
participación en la ejecución de otras organizaciones
sociales en la implementación de algunas de las
prestaciones alimentarias del programa FOPAR, entre
otras. En este periodo, se destacó la participación
comunitaria en aspectos que tienen que ver con la
constitución de los lineamientos del Programa, a
diferencia de lo que ocurrió en las etapas posteriores
donde la vinculación estuvo, casi exclusivamente,
relacionada con la ejecución de ciertas prestaciones,
coincidiendo con lo que afirma Arias, que las políticas
asistenciales instrumentan un conjunto de dispositivos
tendientes a transferir responsabilidades típicamente
societales a las comunidades (50).
Entre las conexiones para la implementación del
programa, se contempló inicialmente la participación en
la ejecución de diferentes ministerios. Luego, a partir de la
reglamentación de la ley, se estableció que las autoridades
de aplicación serían los ministerios de Desarrollo Social y
Ministerio de Salud, y participación de otros organismos
como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA) en ProHuerta1 o el Ministerio de Trabajo Empleo y
Seguridad Social con la vinculación de los beneficiarios del
Plan Jefas y Jefes de Hogar2 en los comedores
comunitarios. Las conexiones del Programa se plantearon
amplias, sobre todo al inicio de las discusiones y
propuestas, pero se fueron limitando con el correr de los
meses. Estas conexiones, particularmente en lo relativo a
la fase de ejecución, tendieron a estrecharse
progresivamente, con una participación efectiva de
actores inferior a la prevista en el texto de la ley. Esta
reducción se acentuó aún más en relación con lo
establecido en la reglamentación, que contemplaba un
entramado institucional más amplio. En consecuencia, se
observa un desfasaje entre el diseño normativo, tanto en
la ley como en su reglamentación, y la configuración real
adoptada durante la implementación, caracterizada por
una menor pluralidad de actores intervinientes. Así, la
presentación inicial de un plan con amplia participación,
propuesta desde la lógica del “deber ser” con una amplia
mirada sobre el futuro y reducida en el presente (51), a
medida que pasaron los días el transitar la realidad fue
demostrando lo contrario, y las decisiones pasaron a
centralizarse en unos pocos funcionarios del Ministerio de
Desarrollo Social (MDS).
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde coexistieron
representantes de distintas organizaciones de la sociedad.
Y por otro, la activa participación de organizaciones
sociales en la ejecución de las prestaciones alimentarias,
indispensables para implementar programas como
FOPAR3, entre otros.
Inicialmente, en el texto de ley, las conexiones del
Programa se plantearon con gran amplitud, con la
participación de diferentes ministerios. Conexiones que se
recortaron sólo a dos en el texto que reglamenta la ley:
Salud y Desarrollo Social, que finalmente en la práctica se
implementó solamente desde este último. A continuación
se expone una síntesis del análisis del PNSA, estructurada
según las dimensiones sugeridas por FAO para el diseño e
implementación de programas de nutrición y
alimentación (Tabla 1).
b. Focalización: se define como el mecanismo orientado a
garantizar que el programa alcance exclusivamente a
la población destinataria prevista. Su evaluación
implica analizar tanto la posible subcobertura como la
filtración.
c. Intervenciones: comprenden las acciones destinadas a
abordar las causas de la malnutrición identificadas en
el diagnóstico, las cuales deben orientarse al
cumplimiento de los objetivos establecidos en los
plazos previstos, procurando eficiencia en el uso de los
recursos y resguardando criterios de equidad
d. Actividades de la comunidad: aluden al nivel de
participación social en el programa, orientado a
fortalecer la autosuficiencia, el diagnóstico situacional,
la planificación estratégica, la gestión de recursos y la
sostenibilidad de las acciones implementadas.
e. Gestión del programa: refiere a la supervisión de
calidad, financiamiento, gestión operativa,
transparencia institucional, control político y
prevención de abusos en recursos programáticos.
f. Seguimiento y evaluación: el primero recopila
información periódica sobre ejecución; la segunda
analiza pertinencia, eficacia e impacto programático.
g. Conexiones del programa: refieren a la articulación con
autoridades subnacionales y otros programas.
El macroentorno comprende:
a. Macroentorno político: comprende el conjunto de
políticas nacionales, estrategias sectoriales, planes de
acción en nutrición y compromisos internacionales
que estructuran y condicionan la intervención.
b. Colaboración intersectorial: evalúa articulación entre
sectores estatales y cooperación con sociedad civil,
organismos internacionales e instituciones
académicas.
c. Recursos gubernamentales en nutrición: analiza la
proporción presupuestaria asignada a programas
nutricionales respecto del gasto total y sectorial.
d. Análisis de la función y la contribución de la
comunidad internacional: refiere a la contribución
internacional considerando financiamiento, alineación
de prioridades, coordinación interinstitucional y
coherencia con estrategias nacionales de nutrición.
e. Suficiencia del asesoramiento técnico nacional:
contempla la disponibilidad y capacitación del recurso
técnico nacional como condición para la
implementación eficaz del programa nutricional.
El microentorno refiere a:
a. Grado de diversidad en el área del programa: analiza la
diversidad geográfica, socioeconómica, sanitaria y
cultural del área programática, considerando su
incidencia en problemas nutricionales.
b. Economía alimentaria local: analiza las dinámicas
alimentarias en contextos urbanos y rurales,
considerando vulnerabilidades estructurales y
coyunturales que inciden en la seguridad alimentaria.
c. Niveles de desarrollo comunitario: evalúan el grado de
desarrollo local a partir de indicadores de
alfabetización, equidad de género, condiciones
económicas, organización social y cohesión
comunitaria.
d. Estructuras locales de desarrollo: analiza la suficiencia
de las estructuras locales de desarrollo para favorecer
la institucionalización y fortalecer la participación
comunitaria en la implementación del programa.
Consideraciones éticas
El Comité de Ética de la Universidad Nacional de Lanús
aprobó el protocolo del estudio. Todos los participantes
recibieron una explicación detallada de los procedimientos
y firmaron el consentimiento informado previó a la
realización de la entrevista.
Cabe aclarar, además, que los datos que identifican a la
persona se mantendrán en forma confidencial de acuerdo a
la Ley de Protección de datos personales N° 25.326. El
investigador del presente proyecto se compromete con los
principios de la Declaración Universal de Bioética y DDHH
(42) y la Declaración de Helsinki (43).
El Programa y su macro y microentorno
Como se señaló previamente, la creación del PNSA tuvo
lugar en un contexto de inestabilidad política y de una
crisis socioeconómica sin precedentes en el país. En ese
marco, el gobierno de turno adoptó diversas medidas,
entre ellas la unificación de los programas de alimentación
y nutrición existentes y la convocatoria a un foro de
discusión para la elaboración de un plan, al que fueron
invitadas diversas organizaciones de la sociedad civil.
Esto fue posible, considerando la heterogeneidad de los
actores intervinientes dado el capital político de quienes
convocaban, porque “[…] no me podían decir que no […];
tenés que ir buscando alternativas”, como manifestó un
alto cargo político con responsabilidad sobre el Plan (P4).
Como resultante, se consensuó un proyecto en el cual
todos los sectores se sintieron parte, destacándose el rol
político de las autoridades responsables del Consejo
Coordinador de Políticas Sociales (52–54).
Asimismo, la Ley 25.724 reconoce el deber indelegable del
Estado en garantizar el derecho a la alimentación en el
marco de la Declaración Universal de Derechos Humanos
y en las Convenciones Internacionales a las que el país
había suscrito. Es en esta instancia donde el Estado
implementa, como afirma Sordini (32, p. 1), “estrategias
para garantizar el bienestar de la población, configurando
los parámetros de necesidad y falta que la sociedad es
capaz de soportar”.
Con respecto a la decisión política de los objetivos y su
focalización, se decidió priorizar la emergencia en los
sectores más pobres con acciones orientadas al hambre,
para que no le faltara “el plato de comida a nadie. Se
quería evitar otro caso Barbarita”, como mencionó una de
las entrevistadas (P5), en referencia a las situaciones
mediáticas en Tucumán y las provincias del noroeste
argentino, a pesar de que se tenía noción de la situación
alimentaria y nutricional donde la emaciación no era la
principal problemática.
La colaboración intersectorial estuvo presente desde el
comienzo, sobre todo en la intención inicial, pero luego en
la práctica las decisiones se centraron en el MDS. No
obstante, se comenzaron a establecer vínculos con
diferentes organismos internacionales como UNICEF,
Banco Mundial (BM), Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Vínculos que, a futuro,
permitirían el trabajo conjunto a través de diferentes
programas y líneas de acción.
Con relación al financiamiento, se reconoce en las
reestructuraciones previas de los programas el PEA, la
unificación de los recursos en un intento de optimización
de los mismos. En las discusiones en el Foro surgieron
las diferencias sobre el origen del financiamiento del
futuro programa. Así lo destacaba una de las
participantes: “(…) esa era la discusión, la guita que le
queríamos hacer gastar al gobierno” (P6). A pesar de
esas disputas, se estableció que el Programa se
financiaría a través del Fondo Especial de Nutrición y
Alimentación Nacional.
En cuanto a las capacidades de los equipos técnicos, los
ministerios nacionales ya contaban con trabajadores
técnicos que se profesionalizaron durante la década
anterior, aunque para una escala de menores dimensiones
a lo que el nuevo programa pretendía alcanzar.
Sobre el microentorno político y el grado de diversidad del
programa, se destacó un amplio número de componentes
sobre los que trabajar, como la prevención de carencias
nutricionales, rehabilitación nutricional, seguridad
alimentaria en aspectos macro y microsociales, educación
alimentaria y nutricional, entre otras. En esta etapa, no se
explicitaron las particularidades de las intervenciones,
más allá de los criterios de focalización generales, donde
no se destacan intervenciones por localización geográfica,
características culturales, entre otras.
En lo referido al análisis de la economía alimentaria local,
esta dimensión fue contemplada de manera marginal,
principalmente en lo concerniente a la implementación del
programa ProHuerta. Asimismo, si bien los niveles de
desarrollo comunitario y la suficiencia de las estructuras
locales fueron considerados en el marco del Foro
—instancia en la que participaron diversas organizaciones
de la sociedad civil—, e incluso algunas de ellas asumieron
posteriormente funciones ejecutoras en determinados
programas, dicha participación no se tradujo en una
incidencia sustantiva en el diseño ni en la orientación
estratégica del Plan. En este sentido, la apertura
deliberativa inicial no logró consolidarse en la fase de
implementación. La participación de las organizaciones
sociales tendió a diluirse en un esquema de gestión
predominantemente centralizado, en el que las
definiciones programáticas y los criterios de intervención
permanecieron concentrados en el nivel nacional. De este
modo, pese a la incorporación formal de actores sociales
en la etapa de discusión, el Plan fue concebido y ejecutado
desde una lógica central, con escasa adecuación a los
contextos socioculturales específicos. Esta tensión entre
participación en el diseño y centralización en la
implementación, limitó la capacidad del programa para
reconocer e integrar los diversos saberes, prácticas y
concepciones presentes en los territorios, afectando su
efectividad en el nivel local (51).
La sostenibilidad
En lo que concierne a la sostenibilidad, el Programa
contempló su implementación no solo en la emergencia a
corto plazo, como se menciona en el texto de la ley, sino
también a mediano y largo plazo. Asimismo, al ser creado
por ley, esta le otorgaba cierta certidumbre a sus acciones
y financiamiento futuro, diferenciándose de los programas
implementados en la década anterior creados a través de
resoluciones o decretos, con “baja institucionalidad
formal”, más lábiles en cuanto a su marco legal (55).
Salud Publica 2026 Abr; 5
Artículo original AO
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
RESULTADOS
LA EMERGENCIA ALIMENTARIA Y
LA CREACIÓN DEL PLAN
El 15 de enero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional decretó
la Emergencia Alimentaria Nacional, dando lugar a la
creación del PEA, destinado a la compra de alimentos para
la atención prioritaria de las necesidades básicas de la
población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia
(19). La emergencia alimentaria permitió saltear
procedimientos administrativos, acelerar la compra de
alimentos para distribución, posibilitando que la ayuda
llegue más rápido a la población. Así lo manifestaba un
reconocido referente político, sobre las ventajas de
gestionar con la emergencia alimentaria:
“Nos dio la posibilidad de ayudar. Eso te abre la
posibilidad de ayudar con alimentos a la gente, no es
nada extraordinario. Te abre la posibilidad de ir
socorriendo a los que necesitan. Te ayuda a ser más ágil.
Hacerle bypass a la burocracia, eso es un aprendizaje que
una va haciendo (…)” (P1).
En julio de ese mismo año, organizado por el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y el
auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), se realizó el “Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición” con el objetivo de
debatir y orientar políticas sociales. Contó con la activa
participación y reconocimiento de diversas
organizaciones de la sociedad civil y del ámbito
académico. Por otra parte, y de manera simultánea, una
iniciativa alternativa fue impulsada por otras
organizaciones y actores de la sociedad civil, entre ellos
Poder Ciudadano, La Nación, América TV, Vox Populi,
Radioshow, la Mesa de Diálogo Argentino, el Grupo
Sophia y la Red Solidaria, así como por numerosas
figuras públicas a título individual. Asimismo,
participaron empresas como Metrogas, Metrovías y la
Fundación Andreani, que brindaron respaldo
institucional y apoyo a la propuesta. Ambas iniciativas
confluyeron posteriormente en un proyecto unificado,
que incorporó principalmente los contenidos elaborados
por el sector académico y adoptó parcialmente la
denominación “El hambre más urgente”, promovida por
algunas de las organizaciones mencionadas. Así, en dos
meses se logró el aval del 1,5% del padrón electoral en 17
provincias, alrededor de 1.200.000 firmas; lo cual
permitió la presentación del proyecto de ley por el
mecanismo de Iniciativa Popular, para que el Congreso
sancione una ley que hiciera obligatoria la alimentación
de 2.300.000 niños menores de cinco años y de mujeres
embarazadas en condiciones de pobreza (44–46). De
esta manera, se logró concretar el proyecto de ley “El
Hambre más urgente” que, meses más tarde, daría
sustento al Programa de Nutrición y Alimentación
Nacional (PNAN).
La complejidad del contexto y la necesidad de resolver los
problemas alimentarios era tal, que una funcionaria de ese
entonces lo refería de la siguiente manera: “(...) en ese
momento era tal la desesperación, era tan grande el lío
que teníamos. Vos pensá que estábamos atajando
penales todo el tiempo” (P2).
Finalmente, el proyecto fue aprobado el 28 de noviembre
en la Cámara de Diputados, al cual se incorporaron
aportes de distintos legisladores. Luego, el 17 de diciembre
ingresó a la Cámara de Senadores, donde el 26 y 27 en la
2º sesión extraordinaria se trató sobre tablas y, más allá
de algunos contrapuntos sobre todo en lo referido al
financiamiento, se sancionó por unanimidad la Ley 25.724
dando origen al nuevo Programa.
La denominación inicial fue Programa Nacional de
Nutrición “El hambre más urgente”. La extensión “El
hambre más urgente” se debió a que los actores que
impulsaron uno de los proyectos necesitaban mostrar que
su propuesta había sido aceptada, contentándose solo
con la incorporación del nombre, pero sin mayores
objeciones sobre el contenido de fondo. Posteriormente,
el Programa cambia de denominación y se convierte en el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.
Así, el 17 de enero de 2003 en el Boletín Oficial Nº 30.070
se publicó la Ley 25.724 que en su artículo 1 creó el PNAN
en cumplimiento del deber indelegable del Estado de
garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía, inicialmente destinado a cubrir los
requerimientos nutricionales de niños/as hasta los 14
años, mujeres embarazadas, discapacitados y ancianos
desde los 70 años. Además, se priorizaron las mujeres
embarazadas y niños hasta los 5 años de edad. La
autoridad de aplicación sería ejercida en forma conjunta
por los Ministerios de Salud y Desarrollo Social de la
Nación, aunque en la práctica se implementó
unilateralmente por el último. Se estableció la
coordinación del Programa a través de la creación de la
Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación que tenía
entre sus funciones la definición de los criterios de acceso
al Programa y los mecanismos de control, en la que se
incluyó la creación del Registro Único de Beneficiarios. En
la práctica, se constató que la referida comisión no ejerció
funciones sustantivas en la implementación ni en la
supervisión del PNSA. Asimismo, se observó una
particularidad institucional relevante: la máxima
autoridad de dicha comisión coincidió temporalmente con
el cargo de Subsecretaria de Políticas Alimentarias,
concentrando ambas responsabilidades en una misma
persona. Al respecto, una de las entrevistadas refería lo
siguiente:
“(…) no existía en ese momento la Subsecretaría de
Política Alimentaría, fue una reforma que se hizo a la
estructura orgánica del ministerio. Yo asumí como
subsecretaria de Adultos Mayores a cargo del Plan
Alimentario, hasta que se produjo la modificación de toda
la estructura del ministerio. (…) Pero desde el primer día
estuve a cargo, trabajando la línea alimentaria” (P3).
Se creó para su financiamiento el Fondo Especial de
Nutrición y Alimentación Nacional, de carácter intangible,
que se constituía con partidas presupuestarias asignadas
anualmente en la Ley de Presupuesto Nacional, donde se
facultaba al Jefe de Gabinete de Ministros a reasignar
partidas presupuestarias si lo consideraba necesario.
A partir de la sanción de la ley se unificaron todos los
programas alimentario-nutricionales vigentes financiados
con fondos nacionales a los fines de evitar la
superposición de partidas dinerarias presupuestadas que
quedaran afectadas al cumplimiento de esta ley.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA),
conforme a lo establecido en su Reglamentación Nº 47 del
28 de abril de 2003, definió en su fase inicial una
estrategia de focalización dirigida a la población ubicada
por debajo de la línea de indigencia. En esta primera
etapa, la intervención se orientó prioritariamente a
mujeres embarazadas, niños y niñas de 0 a 5 años y
personas adultas mayores de 60 años. Como criterio de
inclusión, se estableció la ausencia de cobertura social y la
condición de beneficiarios activos de Programas de
Asistencia Alimentaria al momento de la implementación.
Asimismo, se incorporó dentro de la población objetivo a
aquellos individuos pertenecientes a los grupos
mencionados que presentaran diagnóstico de
desnutrición en cualquiera de sus grados (I, II o III), con el
propósito de garantizar una respuesta inmediata ante
situaciones de mayor vulnerabilidad nutricional (47).
Para la segunda etapa, a la población anterior se incorporó
la población bajo la línea de pobreza: los niños/as de 0 a 14
años, discapacitados, embarazadas, nodrizas y adultos
mayores sin cobertura social.
El Plan incluyó los siguientes componentes: prevención de
carencias nutricionales específicas; lactancia materna con
especial atención a la alimentación en los primeros 6
meses de vida; rehabilitación nutricional; seguridad
alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales;
calidad e inocuidad de los alimentos; educación
alimentaria nutricional; asistencia alimentaria directa;
autoabastecimiento y producción de alimentos;
monitoreo permanente del estado nutricional de la
población; evaluación integral del Programa; y prevención
en salud materno infantil. Componentes que se
desarrollaron a través de los programas Fondo
Participativo de Inversión Social (FOPAR) (luego Abordaje
Comunitario-PNUD); ProHuerta; Servicio Alimentario
Escolar; Asistencia Alimentaria Directa; Educación
Alimentaria Nutricional; Proyectos Especiales; Tarjeta
Alimentaria y Apoyo Alimentario a Organizaciones
Comunitarios (merenderos).
Se consideró también la ejecución conjunta entre los
Ministerios de Salud y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social en el desarrollo de las actividades comunitarias en
salud (vinculadas con el objeto de la Ley N° 25.724) de los
beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar. Este
ítem resultó de relevancia en los primeros años de
implementación del Plan, ya que muchos/as de los/as
beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar
cumplieron sus horas de trabajo realizando diferentes
actividades en los comedores comunitarios, como tareas
de cocina, cuidado, mantenimiento o limpieza.
Se puede observar, que la propuesta de ley trabajada
desde el Foro contempló, aun sin categorizarlos
textualmente, los componentes necesarios para la
implementación y “éxito” de los programas alimentarios
como la FAO publicaría años más tarde (20, 21).
EL PNSA Y LOS COMPONENTES FAO PARA
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS
ALIMENTARIOS
Aspectos relacionados al diseño del PNSA
Considerando las dimensiones sugeridas por FAO para el
“éxito” de los programas de nutrición, se desarrolla a
continuación un análisis del Plan de acuerdo a dichas
recomendaciones.
En términos de pertinencia, al contrastar los objetivos con
los problemas identificados, se advierte que, conforme a la
descripción del problema de desnutrición y malnutrición
(baja talla para la edad, sobrepeso) y la atención a
situaciones de pobreza, la intervención podría
considerarse pertinente. No obstante, el diagnóstico inicial
explicitado por los participantes del Foro identificó las
particularidades de la situación alimentaria y nutricional,
destacando los problemas de obesidad, baja talla para la
edad y desnutrición oculta (carencia de ingesta de
micronutrientes). Las propuestas se orientaron al
problema del acceso a los alimentos y a la emaciación o
desnutrición aguda como prioridad. Situación que
mediáticamente fue relevante, pero que para los (pocos)
indicadores epidemiológicos con que se contaban para ese
momento, no reflejaban un problema significativo. En este
sentido, si bien los objetivos declarados se orientaron al
mejoramiento integral de la salud y la nutrición de la
comunidad, las acciones efectivamente propuestas se
concentraron predominantemente en garantizar el “acceso
a los alimentos” y en “paliar el hambre”. Esta orientación
pone de manifiesto la primacía de intervenciones
asistenciales vinculadas a la provisión alimentaria, en
detrimento de estrategias destinadas a asegurar un acceso
adecuado, oportuno y sostenido a condiciones integrales
de salud para la población. De este modo, se configuró una
brecha entre la formulación general de los objetivos y el
alcance específico de las medidas implementadas. Si bien
el Programa contempló componentes que podrían
contribuir a un abordaje más amplio, como la educación
alimentaria y nutricional, la inocuidad de los alimentos y la
salud materno-infantil, fueron subordinados a una lógica
predominantemente de asistencia.
Sobre la focalización del Programa, se propuso una
implementación orientada hacia situaciones de
vulnerabilidad social. Se priorizaron grupos etarios, niños
y niñas, mujeres embarazadas y adultos mayores en
situación de pobreza, a través de intervenciones que
garantizaban el acceso a los alimentos. Se propusieron
dos etapas de focalización, iniciando con el grupo más
vulnerable y luego sumando a los demás. Si bien se
reconoció a partir de la sanción de la Ley 25.724 el derecho
a la alimentación, y algunas propuestas que se podrían
considerar superadoras, los criterios de focalización
fueron similares a los implementados en los programas
ejecutados en la década anterior, con características del
modelo (teórico) de asistencia de organización de la
protección social relacionado con políticas de corte
neoliberal (48, 49).
Las intervenciones que se propusieron fueron las mismas
que se realizaron antes de la sanción y reglamentación de
la ley que le dio origen, a través de la unificación de los
programas existentes que confluyeron en uno solo, a
pesar de que se planteó la incorporación de nuevos
componentes. De esta manera, más allá de que los
programas existentes, se unificaron en un mismo plan las
intervenciones y criterios de focalización, se continuaron
implementando de manera similar, aunque con algunos
matices, desde la creación del Plan Alimentario Nacional
(PAN en adelante), como lo afirma Sordini (32, p. 2) “desde
1983 se inaugura un periodo de sucesivas intervenciones
alimentarias asistenciales, focalizadas en la pobreza y
masivas en su cobertura”.
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde participaron
diferentes personas en representación de distintas
organizaciones de la sociedad y asociaciones de
profesionales y empresariales. Y por otro, la activa
participación en la ejecución de otras organizaciones
sociales en la implementación de algunas de las
prestaciones alimentarias del programa FOPAR, entre
otras. En este periodo, se destacó la participación
comunitaria en aspectos que tienen que ver con la
constitución de los lineamientos del Programa, a
diferencia de lo que ocurrió en las etapas posteriores
donde la vinculación estuvo, casi exclusivamente,
relacionada con la ejecución de ciertas prestaciones,
coincidiendo con lo que afirma Arias, que las políticas
asistenciales instrumentan un conjunto de dispositivos
tendientes a transferir responsabilidades típicamente
societales a las comunidades (50).
Entre las conexiones para la implementación del
programa, se contempló inicialmente la participación en
la ejecución de diferentes ministerios. Luego, a partir de la
reglamentación de la ley, se estableció que las autoridades
de aplicación serían los ministerios de Desarrollo Social y
Ministerio de Salud, y participación de otros organismos
como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA) en ProHuerta1 o el Ministerio de Trabajo Empleo y
Seguridad Social con la vinculación de los beneficiarios del
Plan Jefas y Jefes de Hogar2 en los comedores
comunitarios. Las conexiones del Programa se plantearon
amplias, sobre todo al inicio de las discusiones y
propuestas, pero se fueron limitando con el correr de los
meses. Estas conexiones, particularmente en lo relativo a
la fase de ejecución, tendieron a estrecharse
progresivamente, con una participación efectiva de
actores inferior a la prevista en el texto de la ley. Esta
reducción se acentuó aún más en relación con lo
establecido en la reglamentación, que contemplaba un
entramado institucional más amplio. En consecuencia, se
observa un desfasaje entre el diseño normativo, tanto en
la ley como en su reglamentación, y la configuración real
adoptada durante la implementación, caracterizada por
una menor pluralidad de actores intervinientes. Así, la
presentación inicial de un plan con amplia participación,
propuesta desde la lógica del “deber ser” con una amplia
mirada sobre el futuro y reducida en el presente (51), a
medida que pasaron los días el transitar la realidad fue
demostrando lo contrario, y las decisiones pasaron a
centralizarse en unos pocos funcionarios del Ministerio de
Desarrollo Social (MDS).
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde coexistieron
representantes de distintas organizaciones de la sociedad.
Y por otro, la activa participación de organizaciones
sociales en la ejecución de las prestaciones alimentarias,
indispensables para implementar programas como
FOPAR3, entre otros.
Inicialmente, en el texto de ley, las conexiones del
Programa se plantearon con gran amplitud, con la
participación de diferentes ministerios. Conexiones que se
recortaron sólo a dos en el texto que reglamenta la ley:
Salud y Desarrollo Social, que finalmente en la práctica se
implementó solamente desde este último. A continuación
se expone una síntesis del análisis del PNSA, estructurada
según las dimensiones sugeridas por FAO para el diseño e
implementación de programas de nutrición y
alimentación (Tabla 1).
El Programa y su macro y microentorno
Como se señaló previamente, la creación del PNSA tuvo
lugar en un contexto de inestabilidad política y de una
crisis socioeconómica sin precedentes en el país. En ese
marco, el gobierno de turno adoptó diversas medidas,
entre ellas la unificación de los programas de alimentación
y nutrición existentes y la convocatoria a un foro de
discusión para la elaboración de un plan, al que fueron
invitadas diversas organizaciones de la sociedad civil.
Esto fue posible, considerando la heterogeneidad de los
actores intervinientes dado el capital político de quienes
convocaban, porque “[…] no me podían decir que no […];
tenés que ir buscando alternativas”, como manifestó un
alto cargo político con responsabilidad sobre el Plan (P4).
Como resultante, se consensuó un proyecto en el cual
todos los sectores se sintieron parte, destacándose el rol
político de las autoridades responsables del Consejo
Coordinador de Políticas Sociales (52–54).
Asimismo, la Ley 25.724 reconoce el deber indelegable del
Estado en garantizar el derecho a la alimentación en el
marco de la Declaración Universal de Derechos Humanos
y en las Convenciones Internacionales a las que el país
había suscrito. Es en esta instancia donde el Estado
implementa, como afirma Sordini (32, p. 1), “estrategias
para garantizar el bienestar de la población, configurando
los parámetros de necesidad y falta que la sociedad es
capaz de soportar”.
Con respecto a la decisión política de los objetivos y su
focalización, se decidió priorizar la emergencia en los
sectores más pobres con acciones orientadas al hambre,
para que no le faltara “el plato de comida a nadie. Se
quería evitar otro caso Barbarita”, como mencionó una de
las entrevistadas (P5), en referencia a las situaciones
mediáticas en Tucumán y las provincias del noroeste
argentino, a pesar de que se tenía noción de la situación
alimentaria y nutricional donde la emaciación no era la
principal problemática.
La colaboración intersectorial estuvo presente desde el
comienzo, sobre todo en la intención inicial, pero luego en
la práctica las decisiones se centraron en el MDS. No
obstante, se comenzaron a establecer vínculos con
diferentes organismos internacionales como UNICEF,
Banco Mundial (BM), Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Vínculos que, a futuro,
permitirían el trabajo conjunto a través de diferentes
programas y líneas de acción.
Con relación al financiamiento, se reconoce en las
reestructuraciones previas de los programas el PEA, la
unificación de los recursos en un intento de optimización
de los mismos. En las discusiones en el Foro surgieron
las diferencias sobre el origen del financiamiento del
futuro programa. Así lo destacaba una de las
participantes: “(…) esa era la discusión, la guita que le
queríamos hacer gastar al gobierno” (P6). A pesar de
esas disputas, se estableció que el Programa se
financiaría a través del Fondo Especial de Nutrición y
Alimentación Nacional.
En cuanto a las capacidades de los equipos técnicos, los
ministerios nacionales ya contaban con trabajadores
técnicos que se profesionalizaron durante la década
anterior, aunque para una escala de menores dimensiones
a lo que el nuevo programa pretendía alcanzar.
Sobre el microentorno político y el grado de diversidad del
programa, se destacó un amplio número de componentes
sobre los que trabajar, como la prevención de carencias
nutricionales, rehabilitación nutricional, seguridad
alimentaria en aspectos macro y microsociales, educación
alimentaria y nutricional, entre otras. En esta etapa, no se
explicitaron las particularidades de las intervenciones,
más allá de los criterios de focalización generales, donde
no se destacan intervenciones por localización geográfica,
características culturales, entre otras.
En lo referido al análisis de la economía alimentaria local,
esta dimensión fue contemplada de manera marginal,
principalmente en lo concerniente a la implementación del
programa ProHuerta. Asimismo, si bien los niveles de
desarrollo comunitario y la suficiencia de las estructuras
locales fueron considerados en el marco del Foro
—instancia en la que participaron diversas organizaciones
de la sociedad civil—, e incluso algunas de ellas asumieron
posteriormente funciones ejecutoras en determinados
programas, dicha participación no se tradujo en una
incidencia sustantiva en el diseño ni en la orientación
estratégica del Plan. En este sentido, la apertura
deliberativa inicial no logró consolidarse en la fase de
implementación. La participación de las organizaciones
sociales tendió a diluirse en un esquema de gestión
predominantemente centralizado, en el que las
definiciones programáticas y los criterios de intervención
permanecieron concentrados en el nivel nacional. De este
modo, pese a la incorporación formal de actores sociales
en la etapa de discusión, el Plan fue concebido y ejecutado
desde una lógica central, con escasa adecuación a los
contextos socioculturales específicos. Esta tensión entre
participación en el diseño y centralización en la
implementación, limitó la capacidad del programa para
reconocer e integrar los diversos saberes, prácticas y
concepciones presentes en los territorios, afectando su
efectividad en el nivel local (51).
La sostenibilidad
En lo que concierne a la sostenibilidad, el Programa
contempló su implementación no solo en la emergencia a
corto plazo, como se menciona en el texto de la ley, sino
también a mediano y largo plazo. Asimismo, al ser creado
por ley, esta le otorgaba cierta certidumbre a sus acciones
y financiamiento futuro, diferenciándose de los programas
implementados en la década anterior creados a través de
resoluciones o decretos, con “baja institucionalidad
formal”, más lábiles en cuanto a su marco legal (55).
RESULTADOS
LA EMERGENCIA ALIMENTARIA Y
LA CREACIÓN DEL PLAN
El 15 de enero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional decretó
la Emergencia Alimentaria Nacional, dando lugar a la
creación del PEA, destinado a la compra de alimentos para
la atención prioritaria de las necesidades básicas de la
población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia
(19). La emergencia alimentaria permitió saltear
procedimientos administrativos, acelerar la compra de
alimentos para distribución, posibilitando que la ayuda
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SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
llegue más rápido a la población. Así lo manifestaba un
reconocido referente político, sobre las ventajas de
gestionar con la emergencia alimentaria:
“Nos dio la posibilidad de ayudar. Eso te abre la
posibilidad de ayudar con alimentos a la gente, no es
nada extraordinario. Te abre la posibilidad de ir
socorriendo a los que necesitan. Te ayuda a ser más ágil.
Hacerle bypass a la burocracia, eso es un aprendizaje que
una va haciendo (…)” (P1).
En julio de ese mismo año, organizado por el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y el
auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), se realizó el “Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición” con el objetivo de
debatir y orientar políticas sociales. Contó con la activa
participación y reconocimiento de diversas
organizaciones de la sociedad civil y del ámbito
académico. Por otra parte, y de manera simultánea, una
iniciativa alternativa fue impulsada por otras
organizaciones y actores de la sociedad civil, entre ellos
Poder Ciudadano, La Nación, América TV, Vox Populi,
Radioshow, la Mesa de Diálogo Argentino, el Grupo
Sophia y la Red Solidaria, así como por numerosas
figuras públicas a título individual. Asimismo,
participaron empresas como Metrogas, Metrovías y la
Fundación Andreani, que brindaron respaldo
institucional y apoyo a la propuesta. Ambas iniciativas
confluyeron posteriormente en un proyecto unificado,
que incorporó principalmente los contenidos elaborados
por el sector académico y adoptó parcialmente la
denominación “El hambre más urgente”, promovida por
algunas de las organizaciones mencionadas. Así, en dos
meses se logró el aval del 1,5% del padrón electoral en 17
provincias, alrededor de 1.200.000 firmas; lo cual
permitió la presentación del proyecto de ley por el
mecanismo de Iniciativa Popular, para que el Congreso
sancione una ley que hiciera obligatoria la alimentación
de 2.300.000 niños menores de cinco años y de mujeres
embarazadas en condiciones de pobreza (44–46). De
esta manera, se logró concretar el proyecto de ley “El
Hambre más urgente” que, meses más tarde, daría
sustento al Programa de Nutrición y Alimentación
Nacional (PNAN).
La complejidad del contexto y la necesidad de resolver los
problemas alimentarios era tal, que una funcionaria de ese
entonces lo refería de la siguiente manera: “(...) en ese
momento era tal la desesperación, era tan grande el lío
que teníamos. Vos pensá que estábamos atajando
penales todo el tiempo” (P2).
Finalmente, el proyecto fue aprobado el 28 de noviembre
en la Cámara de Diputados, al cual se incorporaron
aportes de distintos legisladores. Luego, el 17 de diciembre
ingresó a la Cámara de Senadores, donde el 26 y 27 en la
2º sesión extraordinaria se trató sobre tablas y, más allá
de algunos contrapuntos sobre todo en lo referido al
financiamiento, se sancionó por unanimidad la Ley 25.724
dando origen al nuevo Programa.
La denominación inicial fue Programa Nacional de
Nutrición “El hambre más urgente”. La extensión “El
hambre más urgente” se debió a que los actores que
impulsaron uno de los proyectos necesitaban mostrar que
su propuesta había sido aceptada, contentándose solo
con la incorporación del nombre, pero sin mayores
objeciones sobre el contenido de fondo. Posteriormente,
el Programa cambia de denominación y se convierte en el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.
Así, el 17 de enero de 2003 en el Boletín Oficial Nº 30.070
se publicó la Ley 25.724 que en su artículo 1 creó el PNAN
en cumplimiento del deber indelegable del Estado de
garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía, inicialmente destinado a cubrir los
requerimientos nutricionales de niños/as hasta los 14
años, mujeres embarazadas, discapacitados y ancianos
desde los 70 años. Además, se priorizaron las mujeres
embarazadas y niños hasta los 5 años de edad. La
autoridad de aplicación sería ejercida en forma conjunta
por los Ministerios de Salud y Desarrollo Social de la
Nación, aunque en la práctica se implementó
unilateralmente por el último. Se estableció la
coordinación del Programa a través de la creación de la
Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación que tenía
entre sus funciones la definición de los criterios de acceso
al Programa y los mecanismos de control, en la que se
incluyó la creación del Registro Único de Beneficiarios. En
la práctica, se constató que la referida comisión no ejerció
funciones sustantivas en la implementación ni en la
supervisión del PNSA. Asimismo, se observó una
particularidad institucional relevante: la máxima
autoridad de dicha comisión coincidió temporalmente con
el cargo de Subsecretaria de Políticas Alimentarias,
concentrando ambas responsabilidades en una misma
persona. Al respecto, una de las entrevistadas refería lo
siguiente:
“(…) no existía en ese momento la Subsecretaría de
Política Alimentaría, fue una reforma que se hizo a la
estructura orgánica del ministerio. Yo asumí como
subsecretaria de Adultos Mayores a cargo del Plan
Alimentario, hasta que se produjo la modificación de toda
la estructura del ministerio. (…) Pero desde el primer día
estuve a cargo, trabajando la línea alimentaria” (P3).
Se creó para su financiamiento el Fondo Especial de
Nutrición y Alimentación Nacional, de carácter intangible,
que se constituía con partidas presupuestarias asignadas
anualmente en la Ley de Presupuesto Nacional, donde se
facultaba al Jefe de Gabinete de Ministros a reasignar
partidas presupuestarias si lo consideraba necesario.
A partir de la sanción de la ley se unificaron todos los
programas alimentario-nutricionales vigentes financiados
con fondos nacionales a los fines de evitar la
superposición de partidas dinerarias presupuestadas que
quedaran afectadas al cumplimiento de esta ley.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA),
conforme a lo establecido en su Reglamentación Nº 47 del
28 de abril de 2003, definió en su fase inicial una
estrategia de focalización dirigida a la población ubicada
por debajo de la línea de indigencia. En esta primera
etapa, la intervención se orientó prioritariamente a
mujeres embarazadas, niños y niñas de 0 a 5 años y
personas adultas mayores de 60 años. Como criterio de
inclusión, se estableció la ausencia de cobertura social y la
condición de beneficiarios activos de Programas de
Asistencia Alimentaria al momento de la implementación.
Asimismo, se incorporó dentro de la población objetivo a
aquellos individuos pertenecientes a los grupos
mencionados que presentaran diagnóstico de
desnutrición en cualquiera de sus grados (I, II o III), con el
propósito de garantizar una respuesta inmediata ante
situaciones de mayor vulnerabilidad nutricional (47).
Para la segunda etapa, a la población anterior se incorporó
la población bajo la línea de pobreza: los niños/as de 0 a 14
años, discapacitados, embarazadas, nodrizas y adultos
mayores sin cobertura social.
El Plan incluyó los siguientes componentes: prevención de
carencias nutricionales específicas; lactancia materna con
especial atención a la alimentación en los primeros 6
meses de vida; rehabilitación nutricional; seguridad
alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales;
calidad e inocuidad de los alimentos; educación
alimentaria nutricional; asistencia alimentaria directa;
autoabastecimiento y producción de alimentos;
monitoreo permanente del estado nutricional de la
población; evaluación integral del Programa; y prevención
en salud materno infantil. Componentes que se
desarrollaron a través de los programas Fondo
Participativo de Inversión Social (FOPAR) (luego Abordaje
Comunitario-PNUD); ProHuerta; Servicio Alimentario
Escolar; Asistencia Alimentaria Directa; Educación
Alimentaria Nutricional; Proyectos Especiales; Tarjeta
Alimentaria y Apoyo Alimentario a Organizaciones
Comunitarios (merenderos).
Se consideró también la ejecución conjunta entre los
Ministerios de Salud y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social en el desarrollo de las actividades comunitarias en
salud (vinculadas con el objeto de la Ley N° 25.724) de los
beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar. Este
ítem resultó de relevancia en los primeros años de
implementación del Plan, ya que muchos/as de los/as
beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar
cumplieron sus horas de trabajo realizando diferentes
actividades en los comedores comunitarios, como tareas
de cocina, cuidado, mantenimiento o limpieza.
Se puede observar, que la propuesta de ley trabajada
desde el Foro contempló, aun sin categorizarlos
textualmente, los componentes necesarios para la
implementación y “éxito” de los programas alimentarios
como la FAO publicaría años más tarde (20, 21).
EL PNSA Y LOS COMPONENTES FAO PARA
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS
ALIMENTARIOS
Aspectos relacionados al diseño del PNSA
Considerando las dimensiones sugeridas por FAO para el
“éxito” de los programas de nutrición, se desarrolla a
continuación un análisis del Plan de acuerdo a dichas
recomendaciones.
En términos de pertinencia, al contrastar los objetivos con
los problemas identificados, se advierte que, conforme a la
descripción del problema de desnutrición y malnutrición
(baja talla para la edad, sobrepeso) y la atención a
situaciones de pobreza, la intervención podría
considerarse pertinente. No obstante, el diagnóstico inicial
explicitado por los participantes del Foro identificó las
particularidades de la situación alimentaria y nutricional,
destacando los problemas de obesidad, baja talla para la
edad y desnutrición oculta (carencia de ingesta de
micronutrientes). Las propuestas se orientaron al
problema del acceso a los alimentos y a la emaciación o
desnutrición aguda como prioridad. Situación que
mediáticamente fue relevante, pero que para los (pocos)
indicadores epidemiológicos con que se contaban para ese
momento, no reflejaban un problema significativo. En este
sentido, si bien los objetivos declarados se orientaron al
mejoramiento integral de la salud y la nutrición de la
comunidad, las acciones efectivamente propuestas se
concentraron predominantemente en garantizar el “acceso
a los alimentos” y en “paliar el hambre”. Esta orientación
pone de manifiesto la primacía de intervenciones
asistenciales vinculadas a la provisión alimentaria, en
detrimento de estrategias destinadas a asegurar un acceso
adecuado, oportuno y sostenido a condiciones integrales
de salud para la población. De este modo, se configuró una
brecha entre la formulación general de los objetivos y el
alcance específico de las medidas implementadas. Si bien
el Programa contempló componentes que podrían
contribuir a un abordaje más amplio, como la educación
alimentaria y nutricional, la inocuidad de los alimentos y la
salud materno-infantil, fueron subordinados a una lógica
predominantemente de asistencia.
Sobre la focalización del Programa, se propuso una
implementación orientada hacia situaciones de
vulnerabilidad social. Se priorizaron grupos etarios, niños
y niñas, mujeres embarazadas y adultos mayores en
situación de pobreza, a través de intervenciones que
garantizaban el acceso a los alimentos. Se propusieron
dos etapas de focalización, iniciando con el grupo más
vulnerable y luego sumando a los demás. Si bien se
reconoció a partir de la sanción de la Ley 25.724 el derecho
a la alimentación, y algunas propuestas que se podrían
considerar superadoras, los criterios de focalización
fueron similares a los implementados en los programas
ejecutados en la década anterior, con características del
modelo (teórico) de asistencia de organización de la
protección social relacionado con políticas de corte
neoliberal (48, 49).
Las intervenciones que se propusieron fueron las mismas
que se realizaron antes de la sanción y reglamentación de
la ley que le dio origen, a través de la unificación de los
programas existentes que confluyeron en uno solo, a
pesar de que se planteó la incorporación de nuevos
componentes. De esta manera, más allá de que los
programas existentes, se unificaron en un mismo plan las
intervenciones y criterios de focalización, se continuaron
implementando de manera similar, aunque con algunos
matices, desde la creación del Plan Alimentario Nacional
(PAN en adelante), como lo afirma Sordini (32, p. 2) “desde
1983 se inaugura un periodo de sucesivas intervenciones
alimentarias asistenciales, focalizadas en la pobreza y
masivas en su cobertura”.
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde participaron
diferentes personas en representación de distintas
organizaciones de la sociedad y asociaciones de
profesionales y empresariales. Y por otro, la activa
participación en la ejecución de otras organizaciones
sociales en la implementación de algunas de las
prestaciones alimentarias del programa FOPAR, entre
otras. En este periodo, se destacó la participación
comunitaria en aspectos que tienen que ver con la
constitución de los lineamientos del Programa, a
diferencia de lo que ocurrió en las etapas posteriores
donde la vinculación estuvo, casi exclusivamente,
relacionada con la ejecución de ciertas prestaciones,
coincidiendo con lo que afirma Arias, que las políticas
asistenciales instrumentan un conjunto de dispositivos
tendientes a transferir responsabilidades típicamente
societales a las comunidades (50).
Entre las conexiones para la implementación del
programa, se contempló inicialmente la participación en
la ejecución de diferentes ministerios. Luego, a partir de la
reglamentación de la ley, se estableció que las autoridades
de aplicación serían los ministerios de Desarrollo Social y
Ministerio de Salud, y participación de otros organismos
como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA) en ProHuerta1 o el Ministerio de Trabajo Empleo y
Seguridad Social con la vinculación de los beneficiarios del
Plan Jefas y Jefes de Hogar2 en los comedores
comunitarios. Las conexiones del Programa se plantearon
amplias, sobre todo al inicio de las discusiones y
propuestas, pero se fueron limitando con el correr de los
meses. Estas conexiones, particularmente en lo relativo a
la fase de ejecución, tendieron a estrecharse
progresivamente, con una participación efectiva de
actores inferior a la prevista en el texto de la ley. Esta
reducción se acentuó aún más en relación con lo
establecido en la reglamentación, que contemplaba un
entramado institucional más amplio. En consecuencia, se
observa un desfasaje entre el diseño normativo, tanto en
la ley como en su reglamentación, y la configuración real
adoptada durante la implementación, caracterizada por
una menor pluralidad de actores intervinientes. Así, la
presentación inicial de un plan con amplia participación,
propuesta desde la lógica del “deber ser” con una amplia
mirada sobre el futuro y reducida en el presente (51), a
medida que pasaron los días el transitar la realidad fue
demostrando lo contrario, y las decisiones pasaron a
centralizarse en unos pocos funcionarios del Ministerio de
Desarrollo Social (MDS).
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde coexistieron
representantes de distintas organizaciones de la sociedad.
Y por otro, la activa participación de organizaciones
sociales en la ejecución de las prestaciones alimentarias,
indispensables para implementar programas como
FOPAR3, entre otros.
Inicialmente, en el texto de ley, las conexiones del
Programa se plantearon con gran amplitud, con la
participación de diferentes ministerios. Conexiones que se
recortaron sólo a dos en el texto que reglamenta la ley:
Salud y Desarrollo Social, que finalmente en la práctica se
implementó solamente desde este último. A continuación
se expone una síntesis del análisis del PNSA, estructurada
según las dimensiones sugeridas por FAO para el diseño e
implementación de programas de nutrición y
alimentación (Tabla 1).
El Programa y su macro y microentorno
Como se señaló previamente, la creación del PNSA tuvo
lugar en un contexto de inestabilidad política y de una
crisis socioeconómica sin precedentes en el país. En ese
marco, el gobierno de turno adoptó diversas medidas,
entre ellas la unificación de los programas de alimentación
y nutrición existentes y la convocatoria a un foro de
discusión para la elaboración de un plan, al que fueron
invitadas diversas organizaciones de la sociedad civil.
Esto fue posible, considerando la heterogeneidad de los
actores intervinientes dado el capital político de quienes
convocaban, porque “[…] no me podían decir que no […];
tenés que ir buscando alternativas”, como manifestó un
alto cargo político con responsabilidad sobre el Plan (P4).
Como resultante, se consensuó un proyecto en el cual
todos los sectores se sintieron parte, destacándose el rol
político de las autoridades responsables del Consejo
Coordinador de Políticas Sociales (52–54).
Asimismo, la Ley 25.724 reconoce el deber indelegable del
Estado en garantizar el derecho a la alimentación en el
marco de la Declaración Universal de Derechos Humanos
y en las Convenciones Internacionales a las que el país
había suscrito. Es en esta instancia donde el Estado
implementa, como afirma Sordini (32, p. 1), “estrategias
para garantizar el bienestar de la población, configurando
los parámetros de necesidad y falta que la sociedad es
capaz de soportar”.
Con respecto a la decisión política de los objetivos y su
focalización, se decidió priorizar la emergencia en los
sectores más pobres con acciones orientadas al hambre,
para que no le faltara “el plato de comida a nadie. Se
quería evitar otro caso Barbarita”, como mencionó una de
las entrevistadas (P5), en referencia a las situaciones
mediáticas en Tucumán y las provincias del noroeste
argentino, a pesar de que se tenía noción de la situación
alimentaria y nutricional donde la emaciación no era la
principal problemática.
La colaboración intersectorial estuvo presente desde el
comienzo, sobre todo en la intención inicial, pero luego en
la práctica las decisiones se centraron en el MDS. No
obstante, se comenzaron a establecer vínculos con
diferentes organismos internacionales como UNICEF,
Banco Mundial (BM), Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Vínculos que, a futuro,
permitirían el trabajo conjunto a través de diferentes
programas y líneas de acción.
Con relación al financiamiento, se reconoce en las
reestructuraciones previas de los programas el PEA, la
unificación de los recursos en un intento de optimización
de los mismos. En las discusiones en el Foro surgieron
las diferencias sobre el origen del financiamiento del
futuro programa. Así lo destacaba una de las
participantes: “(…) esa era la discusión, la guita que le
queríamos hacer gastar al gobierno” (P6). A pesar de
esas disputas, se estableció que el Programa se
financiaría a través del Fondo Especial de Nutrición y
Alimentación Nacional.
En cuanto a las capacidades de los equipos técnicos, los
ministerios nacionales ya contaban con trabajadores
técnicos que se profesionalizaron durante la década
anterior, aunque para una escala de menores dimensiones
a lo que el nuevo programa pretendía alcanzar.
Sobre el microentorno político y el grado de diversidad del
programa, se destacó un amplio número de componentes
sobre los que trabajar, como la prevención de carencias
nutricionales, rehabilitación nutricional, seguridad
alimentaria en aspectos macro y microsociales, educación
alimentaria y nutricional, entre otras. En esta etapa, no se
explicitaron las particularidades de las intervenciones,
más allá de los criterios de focalización generales, donde
no se destacan intervenciones por localización geográfica,
características culturales, entre otras.
En lo referido al análisis de la economía alimentaria local,
esta dimensión fue contemplada de manera marginal,
principalmente en lo concerniente a la implementación del
programa ProHuerta. Asimismo, si bien los niveles de
desarrollo comunitario y la suficiencia de las estructuras
locales fueron considerados en el marco del Foro
—instancia en la que participaron diversas organizaciones
de la sociedad civil—, e incluso algunas de ellas asumieron
posteriormente funciones ejecutoras en determinados
programas, dicha participación no se tradujo en una
incidencia sustantiva en el diseño ni en la orientación
estratégica del Plan. En este sentido, la apertura
deliberativa inicial no logró consolidarse en la fase de
implementación. La participación de las organizaciones
sociales tendió a diluirse en un esquema de gestión
predominantemente centralizado, en el que las
definiciones programáticas y los criterios de intervención
permanecieron concentrados en el nivel nacional. De este
modo, pese a la incorporación formal de actores sociales
en la etapa de discusión, el Plan fue concebido y ejecutado
desde una lógica central, con escasa adecuación a los
contextos socioculturales específicos. Esta tensión entre
participación en el diseño y centralización en la
implementación, limitó la capacidad del programa para
reconocer e integrar los diversos saberes, prácticas y
concepciones presentes en los territorios, afectando su
efectividad en el nivel local (51).
La sostenibilidad
En lo que concierne a la sostenibilidad, el Programa
contempló su implementación no solo en la emergencia a
corto plazo, como se menciona en el texto de la ley, sino
también a mediano y largo plazo. Asimismo, al ser creado
por ley, esta le otorgaba cierta certidumbre a sus acciones
y financiamiento futuro, diferenciándose de los programas
implementados en la década anterior creados a través de
resoluciones o decretos, con “baja institucionalidad
formal”, más lábiles en cuanto a su marco legal (55).
RESULTADOS
LA EMERGENCIA ALIMENTARIA Y
LA CREACIÓN DEL PLAN
El 15 de enero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional decretó
la Emergencia Alimentaria Nacional, dando lugar a la
creación del PEA, destinado a la compra de alimentos para
la atención prioritaria de las necesidades básicas de la
población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia
(19). La emergencia alimentaria permitió saltear
procedimientos administrativos, acelerar la compra de
alimentos para distribución, posibilitando que la ayuda
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1 Fue un programa público implementado desde 1990 por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, orientado a promover la
autoproducción de alimentos frescos mediante huertas familiares, escolares y comunitarias, con el fin de mejorar la seguridad alimentaria en
poblaciones en situación de vulnerabilidad social.
2 Fue un programa implementado en 2002 para otorgar un ingreso mínimo a hogares desocupados en situación de pobreza, condicionado a
la realización de actividades laborales, comunitarias o de capacitación durante la presidencia de Eduardo Duhalde.
3 Fondo Participativo de Inversión Social, fue un programa estatal implementado desde mediados de la década de 1990 hasta los primeros
años de la década de 2000, destinado a financiar proyectos comunitarios participativos orientados a mejorar las condiciones de vida de la
población en contextos de pobreza.
llegue más rápido a la población. Así lo manifestaba un
reconocido referente político, sobre las ventajas de
gestionar con la emergencia alimentaria:
“Nos dio la posibilidad de ayudar. Eso te abre la
posibilidad de ayudar con alimentos a la gente, no es
nada extraordinario. Te abre la posibilidad de ir
socorriendo a los que necesitan. Te ayuda a ser más ágil.
Hacerle bypass a la burocracia, eso es un aprendizaje que
una va haciendo (…)” (P1).
En julio de ese mismo año, organizado por el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y el
auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), se realizó el “Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición” con el objetivo de
debatir y orientar políticas sociales. Contó con la activa
participación y reconocimiento de diversas
organizaciones de la sociedad civil y del ámbito
académico. Por otra parte, y de manera simultánea, una
iniciativa alternativa fue impulsada por otras
organizaciones y actores de la sociedad civil, entre ellos
Poder Ciudadano, La Nación, América TV, Vox Populi,
Radioshow, la Mesa de Diálogo Argentino, el Grupo
Sophia y la Red Solidaria, así como por numerosas
figuras públicas a título individual. Asimismo,
participaron empresas como Metrogas, Metrovías y la
Fundación Andreani, que brindaron respaldo
institucional y apoyo a la propuesta. Ambas iniciativas
confluyeron posteriormente en un proyecto unificado,
que incorporó principalmente los contenidos elaborados
por el sector académico y adoptó parcialmente la
denominación “El hambre más urgente”, promovida por
algunas de las organizaciones mencionadas. Así, en dos
meses se logró el aval del 1,5% del padrón electoral en 17
provincias, alrededor de 1.200.000 firmas; lo cual
permitió la presentación del proyecto de ley por el
mecanismo de Iniciativa Popular, para que el Congreso
sancione una ley que hiciera obligatoria la alimentación
de 2.300.000 niños menores de cinco años y de mujeres
embarazadas en condiciones de pobreza (44–46). De
esta manera, se logró concretar el proyecto de ley “El
Hambre más urgente” que, meses más tarde, daría
sustento al Programa de Nutrición y Alimentación
Nacional (PNAN).
La complejidad del contexto y la necesidad de resolver los
problemas alimentarios era tal, que una funcionaria de ese
entonces lo refería de la siguiente manera: “(...) en ese
momento era tal la desesperación, era tan grande el lío
que teníamos. Vos pensá que estábamos atajando
penales todo el tiempo” (P2).
Finalmente, el proyecto fue aprobado el 28 de noviembre
en la Cámara de Diputados, al cual se incorporaron
aportes de distintos legisladores. Luego, el 17 de diciembre
ingresó a la Cámara de Senadores, donde el 26 y 27 en la
2º sesión extraordinaria se trató sobre tablas y, más allá
de algunos contrapuntos sobre todo en lo referido al
financiamiento, se sancionó por unanimidad la Ley 25.724
dando origen al nuevo Programa.
La denominación inicial fue Programa Nacional de
Nutrición “El hambre más urgente”. La extensión “El
hambre más urgente” se debió a que los actores que
impulsaron uno de los proyectos necesitaban mostrar que
su propuesta había sido aceptada, contentándose solo
con la incorporación del nombre, pero sin mayores
objeciones sobre el contenido de fondo. Posteriormente,
el Programa cambia de denominación y se convierte en el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.
Así, el 17 de enero de 2003 en el Boletín Oficial Nº 30.070
se publicó la Ley 25.724 que en su artículo 1 creó el PNAN
en cumplimiento del deber indelegable del Estado de
garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía, inicialmente destinado a cubrir los
requerimientos nutricionales de niños/as hasta los 14
años, mujeres embarazadas, discapacitados y ancianos
desde los 70 años. Además, se priorizaron las mujeres
embarazadas y niños hasta los 5 años de edad. La
autoridad de aplicación sería ejercida en forma conjunta
por los Ministerios de Salud y Desarrollo Social de la
Nación, aunque en la práctica se implementó
unilateralmente por el último. Se estableció la
coordinación del Programa a través de la creación de la
Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación que tenía
entre sus funciones la definición de los criterios de acceso
al Programa y los mecanismos de control, en la que se
incluyó la creación del Registro Único de Beneficiarios. En
la práctica, se constató que la referida comisión no ejerció
funciones sustantivas en la implementación ni en la
supervisión del PNSA. Asimismo, se observó una
particularidad institucional relevante: la máxima
autoridad de dicha comisión coincidió temporalmente con
el cargo de Subsecretaria de Políticas Alimentarias,
concentrando ambas responsabilidades en una misma
persona. Al respecto, una de las entrevistadas refería lo
siguiente:
“(…) no existía en ese momento la Subsecretaría de
Política Alimentaría, fue una reforma que se hizo a la
estructura orgánica del ministerio. Yo asumí como
subsecretaria de Adultos Mayores a cargo del Plan
Alimentario, hasta que se produjo la modificación de toda
la estructura del ministerio. (…) Pero desde el primer día
estuve a cargo, trabajando la línea alimentaria” (P3).
Se creó para su financiamiento el Fondo Especial de
Nutrición y Alimentación Nacional, de carácter intangible,
que se constituía con partidas presupuestarias asignadas
anualmente en la Ley de Presupuesto Nacional, donde se
facultaba al Jefe de Gabinete de Ministros a reasignar
partidas presupuestarias si lo consideraba necesario.
A partir de la sanción de la ley se unificaron todos los
programas alimentario-nutricionales vigentes financiados
con fondos nacionales a los fines de evitar la
superposición de partidas dinerarias presupuestadas que
quedaran afectadas al cumplimiento de esta ley.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA),
conforme a lo establecido en su Reglamentación Nº 47 del
28 de abril de 2003, definió en su fase inicial una
estrategia de focalización dirigida a la población ubicada
por debajo de la línea de indigencia. En esta primera
etapa, la intervención se orientó prioritariamente a
mujeres embarazadas, niños y niñas de 0 a 5 años y
personas adultas mayores de 60 años. Como criterio de
inclusión, se estableció la ausencia de cobertura social y la
condición de beneficiarios activos de Programas de
Asistencia Alimentaria al momento de la implementación.
Asimismo, se incorporó dentro de la población objetivo a
aquellos individuos pertenecientes a los grupos
mencionados que presentaran diagnóstico de
desnutrición en cualquiera de sus grados (I, II o III), con el
propósito de garantizar una respuesta inmediata ante
situaciones de mayor vulnerabilidad nutricional (47).
Para la segunda etapa, a la población anterior se incorporó
la población bajo la línea de pobreza: los niños/as de 0 a 14
años, discapacitados, embarazadas, nodrizas y adultos
mayores sin cobertura social.
El Plan incluyó los siguientes componentes: prevención de
carencias nutricionales específicas; lactancia materna con
especial atención a la alimentación en los primeros 6
meses de vida; rehabilitación nutricional; seguridad
alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales;
calidad e inocuidad de los alimentos; educación
alimentaria nutricional; asistencia alimentaria directa;
autoabastecimiento y producción de alimentos;
monitoreo permanente del estado nutricional de la
población; evaluación integral del Programa; y prevención
en salud materno infantil. Componentes que se
desarrollaron a través de los programas Fondo
Participativo de Inversión Social (FOPAR) (luego Abordaje
Comunitario-PNUD); ProHuerta; Servicio Alimentario
Escolar; Asistencia Alimentaria Directa; Educación
Alimentaria Nutricional; Proyectos Especiales; Tarjeta
Alimentaria y Apoyo Alimentario a Organizaciones
Comunitarios (merenderos).
Se consideró también la ejecución conjunta entre los
Ministerios de Salud y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social en el desarrollo de las actividades comunitarias en
salud (vinculadas con el objeto de la Ley N° 25.724) de los
beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar. Este
ítem resultó de relevancia en los primeros años de
implementación del Plan, ya que muchos/as de los/as
beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar
cumplieron sus horas de trabajo realizando diferentes
actividades en los comedores comunitarios, como tareas
de cocina, cuidado, mantenimiento o limpieza.
Se puede observar, que la propuesta de ley trabajada
desde el Foro contempló, aun sin categorizarlos
textualmente, los componentes necesarios para la
implementación y “éxito” de los programas alimentarios
como la FAO publicaría años más tarde (20, 21).
EL PNSA Y LOS COMPONENTES FAO PARA
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS
ALIMENTARIOS
Aspectos relacionados al diseño del PNSA
Considerando las dimensiones sugeridas por FAO para el
“éxito” de los programas de nutrición, se desarrolla a
continuación un análisis del Plan de acuerdo a dichas
recomendaciones.
En términos de pertinencia, al contrastar los objetivos con
los problemas identificados, se advierte que, conforme a la
descripción del problema de desnutrición y malnutrición
(baja talla para la edad, sobrepeso) y la atención a
situaciones de pobreza, la intervención podría
considerarse pertinente. No obstante, el diagnóstico inicial
explicitado por los participantes del Foro identificó las
particularidades de la situación alimentaria y nutricional,
destacando los problemas de obesidad, baja talla para la
edad y desnutrición oculta (carencia de ingesta de
micronutrientes). Las propuestas se orientaron al
problema del acceso a los alimentos y a la emaciación o
desnutrición aguda como prioridad. Situación que
mediáticamente fue relevante, pero que para los (pocos)
indicadores epidemiológicos con que se contaban para ese
momento, no reflejaban un problema significativo. En este
sentido, si bien los objetivos declarados se orientaron al
mejoramiento integral de la salud y la nutrición de la
comunidad, las acciones efectivamente propuestas se
concentraron predominantemente en garantizar el “acceso
a los alimentos” y en “paliar el hambre”. Esta orientación
pone de manifiesto la primacía de intervenciones
asistenciales vinculadas a la provisión alimentaria, en
detrimento de estrategias destinadas a asegurar un acceso
adecuado, oportuno y sostenido a condiciones integrales
de salud para la población. De este modo, se configuró una
brecha entre la formulación general de los objetivos y el
alcance específico de las medidas implementadas. Si bien
el Programa contempló componentes que podrían
contribuir a un abordaje más amplio, como la educación
alimentaria y nutricional, la inocuidad de los alimentos y la
salud materno-infantil, fueron subordinados a una lógica
predominantemente de asistencia.
Sobre la focalización del Programa, se propuso una
implementación orientada hacia situaciones de
vulnerabilidad social. Se priorizaron grupos etarios, niños
y niñas, mujeres embarazadas y adultos mayores en
situación de pobreza, a través de intervenciones que
garantizaban el acceso a los alimentos. Se propusieron
dos etapas de focalización, iniciando con el grupo más
vulnerable y luego sumando a los demás. Si bien se
reconoció a partir de la sanción de la Ley 25.724 el derecho
a la alimentación, y algunas propuestas que se podrían
considerar superadoras, los criterios de focalización
fueron similares a los implementados en los programas
ejecutados en la década anterior, con características del
modelo (teórico) de asistencia de organización de la
protección social relacionado con políticas de corte
neoliberal (48, 49).
Las intervenciones que se propusieron fueron las mismas
que se realizaron antes de la sanción y reglamentación de
la ley que le dio origen, a través de la unificación de los
programas existentes que confluyeron en uno solo, a
pesar de que se planteó la incorporación de nuevos
componentes. De esta manera, más allá de que los
programas existentes, se unificaron en un mismo plan las
intervenciones y criterios de focalización, se continuaron
implementando de manera similar, aunque con algunos
matices, desde la creación del Plan Alimentario Nacional
(PAN en adelante), como lo afirma Sordini (32, p. 2) “desde
1983 se inaugura un periodo de sucesivas intervenciones
alimentarias asistenciales, focalizadas en la pobreza y
masivas en su cobertura”.
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde participaron
diferentes personas en representación de distintas
organizaciones de la sociedad y asociaciones de
profesionales y empresariales. Y por otro, la activa
participación en la ejecución de otras organizaciones
sociales en la implementación de algunas de las
prestaciones alimentarias del programa FOPAR, entre
otras. En este periodo, se destacó la participación
comunitaria en aspectos que tienen que ver con la
constitución de los lineamientos del Programa, a
diferencia de lo que ocurrió en las etapas posteriores
donde la vinculación estuvo, casi exclusivamente,
relacionada con la ejecución de ciertas prestaciones,
coincidiendo con lo que afirma Arias, que las políticas
asistenciales instrumentan un conjunto de dispositivos
tendientes a transferir responsabilidades típicamente
societales a las comunidades (50).
Entre las conexiones para la implementación del
programa, se contempló inicialmente la participación en
la ejecución de diferentes ministerios. Luego, a partir de la
reglamentación de la ley, se estableció que las autoridades
de aplicación serían los ministerios de Desarrollo Social y
Ministerio de Salud, y participación de otros organismos
como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA) en ProHuerta1 o el Ministerio de Trabajo Empleo y
Seguridad Social con la vinculación de los beneficiarios del
Plan Jefas y Jefes de Hogar2 en los comedores
comunitarios. Las conexiones del Programa se plantearon
amplias, sobre todo al inicio de las discusiones y
propuestas, pero se fueron limitando con el correr de los
meses. Estas conexiones, particularmente en lo relativo a
la fase de ejecución, tendieron a estrecharse
progresivamente, con una participación efectiva de
actores inferior a la prevista en el texto de la ley. Esta
reducción se acentuó aún más en relación con lo
establecido en la reglamentación, que contemplaba un
entramado institucional más amplio. En consecuencia, se
observa un desfasaje entre el diseño normativo, tanto en
la ley como en su reglamentación, y la configuración real
adoptada durante la implementación, caracterizada por
una menor pluralidad de actores intervinientes. Así, la
presentación inicial de un plan con amplia participación,
propuesta desde la lógica del “deber ser” con una amplia
mirada sobre el futuro y reducida en el presente (51), a
medida que pasaron los días el transitar la realidad fue
demostrando lo contrario, y las decisiones pasaron a
centralizarse en unos pocos funcionarios del Ministerio de
Desarrollo Social (MDS).
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde coexistieron
representantes de distintas organizaciones de la sociedad.
Y por otro, la activa participación de organizaciones
sociales en la ejecución de las prestaciones alimentarias,
indispensables para implementar programas como
FOPAR3, entre otros.
Inicialmente, en el texto de ley, las conexiones del
Programa se plantearon con gran amplitud, con la
participación de diferentes ministerios. Conexiones que se
recortaron sólo a dos en el texto que reglamenta la ley:
Salud y Desarrollo Social, que finalmente en la práctica se
implementó solamente desde este último. A continuación
se expone una síntesis del análisis del PNSA, estructurada
según las dimensiones sugeridas por FAO para el diseño e
implementación de programas de nutrición y
alimentación (Tabla 1).
El Programa y su macro y microentorno
Como se señaló previamente, la creación del PNSA tuvo
lugar en un contexto de inestabilidad política y de una
crisis socioeconómica sin precedentes en el país. En ese
marco, el gobierno de turno adoptó diversas medidas,
entre ellas la unificación de los programas de alimentación
y nutrición existentes y la convocatoria a un foro de
discusión para la elaboración de un plan, al que fueron
invitadas diversas organizaciones de la sociedad civil.
Esto fue posible, considerando la heterogeneidad de los
actores intervinientes dado el capital político de quienes
convocaban, porque “[…] no me podían decir que no […];
tenés que ir buscando alternativas”, como manifestó un
alto cargo político con responsabilidad sobre el Plan (P4).
Como resultante, se consensuó un proyecto en el cual
todos los sectores se sintieron parte, destacándose el rol
político de las autoridades responsables del Consejo
Coordinador de Políticas Sociales (52–54).
Asimismo, la Ley 25.724 reconoce el deber indelegable del
Estado en garantizar el derecho a la alimentación en el
marco de la Declaración Universal de Derechos Humanos
y en las Convenciones Internacionales a las que el país
había suscrito. Es en esta instancia donde el Estado
implementa, como afirma Sordini (32, p. 1), “estrategias
para garantizar el bienestar de la población, configurando
los parámetros de necesidad y falta que la sociedad es
capaz de soportar”.
Con respecto a la decisión política de los objetivos y su
focalización, se decidió priorizar la emergencia en los
sectores más pobres con acciones orientadas al hambre,
para que no le faltara “el plato de comida a nadie. Se
quería evitar otro caso Barbarita”, como mencionó una de
las entrevistadas (P5), en referencia a las situaciones
mediáticas en Tucumán y las provincias del noroeste
argentino, a pesar de que se tenía noción de la situación
alimentaria y nutricional donde la emaciación no era la
principal problemática.
La colaboración intersectorial estuvo presente desde el
comienzo, sobre todo en la intención inicial, pero luego en
la práctica las decisiones se centraron en el MDS. No
obstante, se comenzaron a establecer vínculos con
diferentes organismos internacionales como UNICEF,
Banco Mundial (BM), Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Vínculos que, a futuro,
permitirían el trabajo conjunto a través de diferentes
programas y líneas de acción.
Con relación al financiamiento, se reconoce en las
reestructuraciones previas de los programas el PEA, la
unificación de los recursos en un intento de optimización
de los mismos. En las discusiones en el Foro surgieron
las diferencias sobre el origen del financiamiento del
futuro programa. Así lo destacaba una de las
participantes: “(…) esa era la discusión, la guita que le
queríamos hacer gastar al gobierno” (P6). A pesar de
esas disputas, se estableció que el Programa se
financiaría a través del Fondo Especial de Nutrición y
Alimentación Nacional.
En cuanto a las capacidades de los equipos técnicos, los
ministerios nacionales ya contaban con trabajadores
técnicos que se profesionalizaron durante la década
anterior, aunque para una escala de menores dimensiones
a lo que el nuevo programa pretendía alcanzar.
Sobre el microentorno político y el grado de diversidad del
programa, se destacó un amplio número de componentes
sobre los que trabajar, como la prevención de carencias
nutricionales, rehabilitación nutricional, seguridad
alimentaria en aspectos macro y microsociales, educación
alimentaria y nutricional, entre otras. En esta etapa, no se
explicitaron las particularidades de las intervenciones,
más allá de los criterios de focalización generales, donde
no se destacan intervenciones por localización geográfica,
características culturales, entre otras.
En lo referido al análisis de la economía alimentaria local,
esta dimensión fue contemplada de manera marginal,
principalmente en lo concerniente a la implementación del
programa ProHuerta. Asimismo, si bien los niveles de
desarrollo comunitario y la suficiencia de las estructuras
locales fueron considerados en el marco del Foro
—instancia en la que participaron diversas organizaciones
de la sociedad civil—, e incluso algunas de ellas asumieron
posteriormente funciones ejecutoras en determinados
programas, dicha participación no se tradujo en una
incidencia sustantiva en el diseño ni en la orientación
estratégica del Plan. En este sentido, la apertura
deliberativa inicial no logró consolidarse en la fase de
implementación. La participación de las organizaciones
sociales tendió a diluirse en un esquema de gestión
predominantemente centralizado, en el que las
definiciones programáticas y los criterios de intervención
permanecieron concentrados en el nivel nacional. De este
modo, pese a la incorporación formal de actores sociales
en la etapa de discusión, el Plan fue concebido y ejecutado
desde una lógica central, con escasa adecuación a los
contextos socioculturales específicos. Esta tensión entre
participación en el diseño y centralización en la
implementación, limitó la capacidad del programa para
reconocer e integrar los diversos saberes, prácticas y
concepciones presentes en los territorios, afectando su
efectividad en el nivel local (51).
La sostenibilidad
En lo que concierne a la sostenibilidad, el Programa
contempló su implementación no solo en la emergencia a
corto plazo, como se menciona en el texto de la ley, sino
también a mediano y largo plazo. Asimismo, al ser creado
por ley, esta le otorgaba cierta certidumbre a sus acciones
y financiamiento futuro, diferenciándose de los programas
implementados en la década anterior creados a través de
resoluciones o decretos, con “baja institucionalidad
formal”, más lábiles en cuanto a su marco legal (55).
RESULTADOS
LA EMERGENCIA ALIMENTARIA Y
LA CREACIÓN DEL PLAN
El 15 de enero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional decretó
la Emergencia Alimentaria Nacional, dando lugar a la
creación del PEA, destinado a la compra de alimentos para
la atención prioritaria de las necesidades básicas de la
población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia
(19). La emergencia alimentaria permitió saltear
procedimientos administrativos, acelerar la compra de
alimentos para distribución, posibilitando que la ayuda
Salud Publica 2026 Abr; 5
Artículo original AO
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Tabla 1. Síntesis analítica del (PNSA) según componentes FAO
Fuente: elaboración propia según dimensiones FAO para programas de alimentación y nutrición comunitarios (20,21).
llegue más rápido a la población. Así lo manifestaba un
reconocido referente político, sobre las ventajas de
gestionar con la emergencia alimentaria:
“Nos dio la posibilidad de ayudar. Eso te abre la
posibilidad de ayudar con alimentos a la gente, no es
nada extraordinario. Te abre la posibilidad de ir
socorriendo a los que necesitan. Te ayuda a ser más ágil.
Hacerle bypass a la burocracia, eso es un aprendizaje que
una va haciendo (…)” (P1).
En julio de ese mismo año, organizado por el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y el
auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), se realizó el “Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición” con el objetivo de
debatir y orientar políticas sociales. Contó con la activa
participación y reconocimiento de diversas
organizaciones de la sociedad civil y del ámbito
académico. Por otra parte, y de manera simultánea, una
iniciativa alternativa fue impulsada por otras
organizaciones y actores de la sociedad civil, entre ellos
Poder Ciudadano, La Nación, América TV, Vox Populi,
Radioshow, la Mesa de Diálogo Argentino, el Grupo
Sophia y la Red Solidaria, así como por numerosas
figuras públicas a título individual. Asimismo,
participaron empresas como Metrogas, Metrovías y la
Fundación Andreani, que brindaron respaldo
institucional y apoyo a la propuesta. Ambas iniciativas
confluyeron posteriormente en un proyecto unificado,
que incorporó principalmente los contenidos elaborados
por el sector académico y adoptó parcialmente la
denominación “El hambre más urgente”, promovida por
algunas de las organizaciones mencionadas. Así, en dos
meses se logró el aval del 1,5% del padrón electoral en 17
provincias, alrededor de 1.200.000 firmas; lo cual
permitió la presentación del proyecto de ley por el
mecanismo de Iniciativa Popular, para que el Congreso
sancione una ley que hiciera obligatoria la alimentación
de 2.300.000 niños menores de cinco años y de mujeres
embarazadas en condiciones de pobreza (44–46). De
esta manera, se logró concretar el proyecto de ley “El
Hambre más urgente” que, meses más tarde, daría
sustento al Programa de Nutrición y Alimentación
Nacional (PNAN).
La complejidad del contexto y la necesidad de resolver los
problemas alimentarios era tal, que una funcionaria de ese
entonces lo refería de la siguiente manera: “(...) en ese
momento era tal la desesperación, era tan grande el lío
que teníamos. Vos pensá que estábamos atajando
penales todo el tiempo” (P2).
Finalmente, el proyecto fue aprobado el 28 de noviembre
en la Cámara de Diputados, al cual se incorporaron
aportes de distintos legisladores. Luego, el 17 de diciembre
ingresó a la Cámara de Senadores, donde el 26 y 27 en la
2º sesión extraordinaria se trató sobre tablas y, más allá
de algunos contrapuntos sobre todo en lo referido al
financiamiento, se sancionó por unanimidad la Ley 25.724
dando origen al nuevo Programa.
La denominación inicial fue Programa Nacional de
Nutrición “El hambre más urgente”. La extensión “El
hambre más urgente” se debió a que los actores que
impulsaron uno de los proyectos necesitaban mostrar que
su propuesta había sido aceptada, contentándose solo
con la incorporación del nombre, pero sin mayores
objeciones sobre el contenido de fondo. Posteriormente,
el Programa cambia de denominación y se convierte en el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.
Así, el 17 de enero de 2003 en el Boletín Oficial Nº 30.070
se publicó la Ley 25.724 que en su artículo 1 creó el PNAN
en cumplimiento del deber indelegable del Estado de
garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía, inicialmente destinado a cubrir los
requerimientos nutricionales de niños/as hasta los 14
años, mujeres embarazadas, discapacitados y ancianos
desde los 70 años. Además, se priorizaron las mujeres
embarazadas y niños hasta los 5 años de edad. La
autoridad de aplicación sería ejercida en forma conjunta
por los Ministerios de Salud y Desarrollo Social de la
Nación, aunque en la práctica se implementó
unilateralmente por el último. Se estableció la
coordinación del Programa a través de la creación de la
Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación que tenía
entre sus funciones la definición de los criterios de acceso
al Programa y los mecanismos de control, en la que se
incluyó la creación del Registro Único de Beneficiarios. En
la práctica, se constató que la referida comisión no ejerció
funciones sustantivas en la implementación ni en la
supervisión del PNSA. Asimismo, se observó una
particularidad institucional relevante: la máxima
autoridad de dicha comisión coincidió temporalmente con
el cargo de Subsecretaria de Políticas Alimentarias,
concentrando ambas responsabilidades en una misma
persona. Al respecto, una de las entrevistadas refería lo
siguiente:
“(…) no existía en ese momento la Subsecretaría de
Política Alimentaría, fue una reforma que se hizo a la
estructura orgánica del ministerio. Yo asumí como
subsecretaria de Adultos Mayores a cargo del Plan
Alimentario, hasta que se produjo la modificación de toda
la estructura del ministerio. (…) Pero desde el primer día
estuve a cargo, trabajando la línea alimentaria” (P3).
Se creó para su financiamiento el Fondo Especial de
Nutrición y Alimentación Nacional, de carácter intangible,
que se constituía con partidas presupuestarias asignadas
anualmente en la Ley de Presupuesto Nacional, donde se
facultaba al Jefe de Gabinete de Ministros a reasignar
partidas presupuestarias si lo consideraba necesario.
A partir de la sanción de la ley se unificaron todos los
programas alimentario-nutricionales vigentes financiados
con fondos nacionales a los fines de evitar la
superposición de partidas dinerarias presupuestadas que
quedaran afectadas al cumplimiento de esta ley.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA),
conforme a lo establecido en su Reglamentación Nº 47 del
28 de abril de 2003, definió en su fase inicial una
estrategia de focalización dirigida a la población ubicada
por debajo de la línea de indigencia. En esta primera
etapa, la intervención se orientó prioritariamente a
mujeres embarazadas, niños y niñas de 0 a 5 años y
personas adultas mayores de 60 años. Como criterio de
inclusión, se estableció la ausencia de cobertura social y la
condición de beneficiarios activos de Programas de
Asistencia Alimentaria al momento de la implementación.
Asimismo, se incorporó dentro de la población objetivo a
aquellos individuos pertenecientes a los grupos
mencionados que presentaran diagnóstico de
desnutrición en cualquiera de sus grados (I, II o III), con el
propósito de garantizar una respuesta inmediata ante
situaciones de mayor vulnerabilidad nutricional (47).
Para la segunda etapa, a la población anterior se incorporó
la población bajo la línea de pobreza: los niños/as de 0 a 14
años, discapacitados, embarazadas, nodrizas y adultos
mayores sin cobertura social.
El Plan incluyó los siguientes componentes: prevención de
carencias nutricionales específicas; lactancia materna con
especial atención a la alimentación en los primeros 6
meses de vida; rehabilitación nutricional; seguridad
alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales;
calidad e inocuidad de los alimentos; educación
alimentaria nutricional; asistencia alimentaria directa;
autoabastecimiento y producción de alimentos;
monitoreo permanente del estado nutricional de la
población; evaluación integral del Programa; y prevención
en salud materno infantil. Componentes que se
desarrollaron a través de los programas Fondo
Participativo de Inversión Social (FOPAR) (luego Abordaje
Comunitario-PNUD); ProHuerta; Servicio Alimentario
Escolar; Asistencia Alimentaria Directa; Educación
Alimentaria Nutricional; Proyectos Especiales; Tarjeta
Alimentaria y Apoyo Alimentario a Organizaciones
Comunitarios (merenderos).
Se consideró también la ejecución conjunta entre los
Ministerios de Salud y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social en el desarrollo de las actividades comunitarias en
salud (vinculadas con el objeto de la Ley N° 25.724) de los
beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar. Este
ítem resultó de relevancia en los primeros años de
implementación del Plan, ya que muchos/as de los/as
beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar
cumplieron sus horas de trabajo realizando diferentes
actividades en los comedores comunitarios, como tareas
de cocina, cuidado, mantenimiento o limpieza.
Se puede observar, que la propuesta de ley trabajada
desde el Foro contempló, aun sin categorizarlos
textualmente, los componentes necesarios para la
implementación y “éxito” de los programas alimentarios
como la FAO publicaría años más tarde (20, 21).
EL PNSA Y LOS COMPONENTES FAO PARA
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS
ALIMENTARIOS
Aspectos relacionados al diseño del PNSA
Considerando las dimensiones sugeridas por FAO para el
“éxito” de los programas de nutrición, se desarrolla a
continuación un análisis del Plan de acuerdo a dichas
recomendaciones.
En términos de pertinencia, al contrastar los objetivos con
los problemas identificados, se advierte que, conforme a la
descripción del problema de desnutrición y malnutrición
(baja talla para la edad, sobrepeso) y la atención a
situaciones de pobreza, la intervención podría
considerarse pertinente. No obstante, el diagnóstico inicial
explicitado por los participantes del Foro identificó las
particularidades de la situación alimentaria y nutricional,
destacando los problemas de obesidad, baja talla para la
edad y desnutrición oculta (carencia de ingesta de
micronutrientes). Las propuestas se orientaron al
problema del acceso a los alimentos y a la emaciación o
desnutrición aguda como prioridad. Situación que
mediáticamente fue relevante, pero que para los (pocos)
indicadores epidemiológicos con que se contaban para ese
momento, no reflejaban un problema significativo. En este
sentido, si bien los objetivos declarados se orientaron al
mejoramiento integral de la salud y la nutrición de la
comunidad, las acciones efectivamente propuestas se
concentraron predominantemente en garantizar el “acceso
a los alimentos” y en “paliar el hambre”. Esta orientación
pone de manifiesto la primacía de intervenciones
asistenciales vinculadas a la provisión alimentaria, en
detrimento de estrategias destinadas a asegurar un acceso
adecuado, oportuno y sostenido a condiciones integrales
de salud para la población. De este modo, se configuró una
brecha entre la formulación general de los objetivos y el
alcance específico de las medidas implementadas. Si bien
el Programa contempló componentes que podrían
contribuir a un abordaje más amplio, como la educación
alimentaria y nutricional, la inocuidad de los alimentos y la
salud materno-infantil, fueron subordinados a una lógica
predominantemente de asistencia.
Sobre la focalización del Programa, se propuso una
implementación orientada hacia situaciones de
vulnerabilidad social. Se priorizaron grupos etarios, niños
y niñas, mujeres embarazadas y adultos mayores en
situación de pobreza, a través de intervenciones que
garantizaban el acceso a los alimentos. Se propusieron
dos etapas de focalización, iniciando con el grupo más
vulnerable y luego sumando a los demás. Si bien se
reconoció a partir de la sanción de la Ley 25.724 el derecho
a la alimentación, y algunas propuestas que se podrían
considerar superadoras, los criterios de focalización
fueron similares a los implementados en los programas
ejecutados en la década anterior, con características del
modelo (teórico) de asistencia de organización de la
protección social relacionado con políticas de corte
neoliberal (48, 49).
Las intervenciones que se propusieron fueron las mismas
que se realizaron antes de la sanción y reglamentación de
la ley que le dio origen, a través de la unificación de los
programas existentes que confluyeron en uno solo, a
pesar de que se planteó la incorporación de nuevos
componentes. De esta manera, más allá de que los
programas existentes, se unificaron en un mismo plan las
intervenciones y criterios de focalización, se continuaron
implementando de manera similar, aunque con algunos
matices, desde la creación del Plan Alimentario Nacional
(PAN en adelante), como lo afirma Sordini (32, p. 2) “desde
1983 se inaugura un periodo de sucesivas intervenciones
alimentarias asistenciales, focalizadas en la pobreza y
masivas en su cobertura”.
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde participaron
diferentes personas en representación de distintas
organizaciones de la sociedad y asociaciones de
profesionales y empresariales. Y por otro, la activa
participación en la ejecución de otras organizaciones
sociales en la implementación de algunas de las
prestaciones alimentarias del programa FOPAR, entre
otras. En este periodo, se destacó la participación
comunitaria en aspectos que tienen que ver con la
constitución de los lineamientos del Programa, a
diferencia de lo que ocurrió en las etapas posteriores
donde la vinculación estuvo, casi exclusivamente,
relacionada con la ejecución de ciertas prestaciones,
coincidiendo con lo que afirma Arias, que las políticas
asistenciales instrumentan un conjunto de dispositivos
tendientes a transferir responsabilidades típicamente
societales a las comunidades (50).
Entre las conexiones para la implementación del
programa, se contempló inicialmente la participación en
la ejecución de diferentes ministerios. Luego, a partir de la
reglamentación de la ley, se estableció que las autoridades
de aplicación serían los ministerios de Desarrollo Social y
Ministerio de Salud, y participación de otros organismos
como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA) en ProHuerta1 o el Ministerio de Trabajo Empleo y
Seguridad Social con la vinculación de los beneficiarios del
Plan Jefas y Jefes de Hogar2 en los comedores
comunitarios. Las conexiones del Programa se plantearon
amplias, sobre todo al inicio de las discusiones y
propuestas, pero se fueron limitando con el correr de los
meses. Estas conexiones, particularmente en lo relativo a
la fase de ejecución, tendieron a estrecharse
progresivamente, con una participación efectiva de
actores inferior a la prevista en el texto de la ley. Esta
reducción se acentuó aún más en relación con lo
establecido en la reglamentación, que contemplaba un
entramado institucional más amplio. En consecuencia, se
observa un desfasaje entre el diseño normativo, tanto en
la ley como en su reglamentación, y la configuración real
adoptada durante la implementación, caracterizada por
una menor pluralidad de actores intervinientes. Así, la
presentación inicial de un plan con amplia participación,
propuesta desde la lógica del “deber ser” con una amplia
mirada sobre el futuro y reducida en el presente (51), a
medida que pasaron los días el transitar la realidad fue
demostrando lo contrario, y las decisiones pasaron a
centralizarse en unos pocos funcionarios del Ministerio de
Desarrollo Social (MDS).
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde coexistieron
representantes de distintas organizaciones de la sociedad.
Y por otro, la activa participación de organizaciones
sociales en la ejecución de las prestaciones alimentarias,
indispensables para implementar programas como
FOPAR3, entre otros.
Inicialmente, en el texto de ley, las conexiones del
Programa se plantearon con gran amplitud, con la
participación de diferentes ministerios. Conexiones que se
recortaron sólo a dos en el texto que reglamenta la ley:
Salud y Desarrollo Social, que finalmente en la práctica se
implementó solamente desde este último. A continuación
se expone una síntesis del análisis del PNSA, estructurada
según las dimensiones sugeridas por FAO para el diseño e
implementación de programas de nutrición y
alimentación (Tabla 1).
El Programa y su macro y microentorno
Como se señaló previamente, la creación del PNSA tuvo
lugar en un contexto de inestabilidad política y de una
crisis socioeconómica sin precedentes en el país. En ese
marco, el gobierno de turno adoptó diversas medidas,
entre ellas la unificación de los programas de alimentación
y nutrición existentes y la convocatoria a un foro de
discusión para la elaboración de un plan, al que fueron
invitadas diversas organizaciones de la sociedad civil.
Esto fue posible, considerando la heterogeneidad de los
actores intervinientes dado el capital político de quienes
convocaban, porque “[…] no me podían decir que no […];
tenés que ir buscando alternativas”, como manifestó un
alto cargo político con responsabilidad sobre el Plan (P4).
Como resultante, se consensuó un proyecto en el cual
todos los sectores se sintieron parte, destacándose el rol
político de las autoridades responsables del Consejo
Coordinador de Políticas Sociales (52–54).
Asimismo, la Ley 25.724 reconoce el deber indelegable del
Estado en garantizar el derecho a la alimentación en el
marco de la Declaración Universal de Derechos Humanos
y en las Convenciones Internacionales a las que el país
había suscrito. Es en esta instancia donde el Estado
implementa, como afirma Sordini (32, p. 1), “estrategias
para garantizar el bienestar de la población, configurando
los parámetros de necesidad y falta que la sociedad es
capaz de soportar”.
Con respecto a la decisión política de los objetivos y su
focalización, se decidió priorizar la emergencia en los
sectores más pobres con acciones orientadas al hambre,
para que no le faltara “el plato de comida a nadie. Se
quería evitar otro caso Barbarita”, como mencionó una de
las entrevistadas (P5), en referencia a las situaciones
mediáticas en Tucumán y las provincias del noroeste
argentino, a pesar de que se tenía noción de la situación
alimentaria y nutricional donde la emaciación no era la
principal problemática.
La colaboración intersectorial estuvo presente desde el
comienzo, sobre todo en la intención inicial, pero luego en
la práctica las decisiones se centraron en el MDS. No
obstante, se comenzaron a establecer vínculos con
diferentes organismos internacionales como UNICEF,
Banco Mundial (BM), Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Vínculos que, a futuro,
permitirían el trabajo conjunto a través de diferentes
programas y líneas de acción.
Con relación al financiamiento, se reconoce en las
reestructuraciones previas de los programas el PEA, la
unificación de los recursos en un intento de optimización
de los mismos. En las discusiones en el Foro surgieron
las diferencias sobre el origen del financiamiento del
futuro programa. Así lo destacaba una de las
participantes: “(…) esa era la discusión, la guita que le
queríamos hacer gastar al gobierno” (P6). A pesar de
esas disputas, se estableció que el Programa se
Componentes FAO Dimensiones favorables Aspectos problemáticos Señalamientos relevantes
Pertinencia
Reconoce pobreza y
vulnerabilidad
Prioriza hambre/emergencia por
sobre malnutrición estructural
Brecha entre objetivos amplios
y acciones asistenciales
Focalización
Niños, embarazadas, adultos
mayores (pobres)
Continuidad de lógica focalizada
(modelo asistencial)
Similar a programas de a los
años 90 (continuidad)
Intervenciones
Múltiples componentes
(E.A.N., ProHuerta, SAE, Tarjeta,
Abordaje Comunitario)
Predominio de acceso
cuantitativo a alimentos
Más cantidad que calidad
nutricional (con algunas
excepciones)
Participación
comunitaria
Alta en el Foro inicial Luego limitada a ejecución
operativa
Centralización progresiva en
MDS
Gestión y conexiones
Diseño interministerial (Salud +
Desarrollo Social)
Implementación concentrada en
Desarrollo Social
Desfasaje entre norma y
práctica
Seguimiento y
evaluación
Previsto monitoreo nutricional y
evaluación integral.
Escasa institucionalización
sistemática en etapa inicial.
Limitaciones para evaluar
impacto estructural.
Contexto político
Crisis socioeconómica y
declaración de la emergencia
alimentaria
Gestión orientada a la urgencia
y contención social
Persistente tensión entre la
excepcionalidad de la
emergencia y la garantía
efectiva del derecho a la
alimentación
Colaboración
intersectorial
Convocatoria plural (Estado,
sociedad civil, academia)
Decisiones concentradas en
pocos actores (MDS)
Reducción progresiva de la
intersectorialidad
Organismos
internacionales
UNICEF, BM, PNUD
Influencia técnica y financiera
Influencia técnica sin
transformación estructural del
modelo. Prolongación en el
tiempo. Subestimación de las
capacidades locales
Apoyo técnico y financiero en
programas específicos
Financiamiento
Fondo especial por Ley
Mayor institucionalidad que
programas previos
Avance en formalización, pero
sin ruptura conceptual
Mayor estabilidad institucional
respecto a programas previos
Capacidades técnicas
nacionales
Equipos técnicos con
experiencia previa
Escala ampliada sin
fortalecimiento proporcional
Tensión entre expansión
programática y capacidad
operativa
Diversidad territorial
Enunciado amplio sin
diferenciación territorial
específica.
Implementación homogénea
con escasa adaptación a
particularidades locales
Invisibilización de
particularidades locales
Economía alimentaria
local
Considerada marginalmente
(ProHuerta)
Sin estrategia estructural de
producción, distribución y
comercialización
Débil articulación con sistema
alimentario local
Desarrollo
comunitario Participación inicial en debate Baja incidencia en decisiones
estratégicas
Predominio de lógica
centralizada que reduce
autonomía territorial
Creación por Ley (mayor
estabilidad institucional)
Financiamiento formalizado.
Declarada vocación de mediano
y largo plazo
Persistencia de lógica de
emergencia.
No transformación estructural
No aborda causas profundas del
hambre
Tensión no resuelta entre
emergencia y enfoque de
derechos
Diseño del programaMacroentornoMicroentornoSostenibilidad
financiaría a través del Fondo Especial de Nutrición y
Alimentación Nacional.
En cuanto a las capacidades de los equipos técnicos, los
ministerios nacionales ya contaban con trabajadores
técnicos que se profesionalizaron durante la década
anterior, aunque para una escala de menores dimensiones
a lo que el nuevo programa pretendía alcanzar.
Sobre el microentorno político y el grado de diversidad del
programa, se destacó un amplio número de componentes
sobre los que trabajar, como la prevención de carencias
nutricionales, rehabilitación nutricional, seguridad
alimentaria en aspectos macro y microsociales, educación
alimentaria y nutricional, entre otras. En esta etapa, no se
explicitaron las particularidades de las intervenciones,
más allá de los criterios de focalización generales, donde
no se destacan intervenciones por localización geográfica,
características culturales, entre otras.
En lo referido al análisis de la economía alimentaria local,
esta dimensión fue contemplada de manera marginal,
principalmente en lo concerniente a la implementación del
programa ProHuerta. Asimismo, si bien los niveles de
desarrollo comunitario y la suficiencia de las estructuras
locales fueron considerados en el marco del Foro
—instancia en la que participaron diversas organizaciones
de la sociedad civil—, e incluso algunas de ellas asumieron
posteriormente funciones ejecutoras en determinados
programas, dicha participación no se tradujo en una
incidencia sustantiva en el diseño ni en la orientación
estratégica del Plan. En este sentido, la apertura
deliberativa inicial no logró consolidarse en la fase de
implementación. La participación de las organizaciones
sociales tendió a diluirse en un esquema de gestión
predominantemente centralizado, en el que las
definiciones programáticas y los criterios de intervención
permanecieron concentrados en el nivel nacional. De este
modo, pese a la incorporación formal de actores sociales
en la etapa de discusión, el Plan fue concebido y ejecutado
desde una lógica central, con escasa adecuación a los
contextos socioculturales específicos. Esta tensión entre
participación en el diseño y centralización en la
implementación, limitó la capacidad del programa para
reconocer e integrar los diversos saberes, prácticas y
concepciones presentes en los territorios, afectando su
efectividad en el nivel local (51).
La sostenibilidad
En lo que concierne a la sostenibilidad, el Programa
contempló su implementación no solo en la emergencia a
corto plazo, como se menciona en el texto de la ley, sino
también a mediano y largo plazo. Asimismo, al ser creado
por ley, esta le otorgaba cierta certidumbre a sus acciones
y financiamiento futuro, diferenciándose de los programas
implementados en la década anterior creados a través de
resoluciones o decretos, con “baja institucionalidad
formal”, más lábiles en cuanto a su marco legal (55).
RESULTADOS
LA EMERGENCIA ALIMENTARIA Y
LA CREACIÓN DEL PLAN
El 15 de enero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional decretó
la Emergencia Alimentaria Nacional, dando lugar a la
creación del PEA, destinado a la compra de alimentos para
la atención prioritaria de las necesidades básicas de la
población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia
(19). La emergencia alimentaria permitió saltear
procedimientos administrativos, acelerar la compra de
alimentos para distribución, posibilitando que la ayuda
Salud Publica 2026 Abr; 5
Artículo original AO
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
llegue más rápido a la población. Así lo manifestaba un
reconocido referente político, sobre las ventajas de
gestionar con la emergencia alimentaria:
“Nos dio la posibilidad de ayudar. Eso te abre la
posibilidad de ayudar con alimentos a la gente, no es
nada extraordinario. Te abre la posibilidad de ir
socorriendo a los que necesitan. Te ayuda a ser más ágil.
Hacerle bypass a la burocracia, eso es un aprendizaje que
una va haciendo (…)” (P1).
En julio de ese mismo año, organizado por el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y el
auspicio del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), se realizó el “Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición” con el objetivo de
debatir y orientar políticas sociales. Contó con la activa
participación y reconocimiento de diversas
organizaciones de la sociedad civil y del ámbito
académico. Por otra parte, y de manera simultánea, una
iniciativa alternativa fue impulsada por otras
organizaciones y actores de la sociedad civil, entre ellos
Poder Ciudadano, La Nación, América TV, Vox Populi,
Radioshow, la Mesa de Diálogo Argentino, el Grupo
Sophia y la Red Solidaria, así como por numerosas
figuras públicas a título individual. Asimismo,
participaron empresas como Metrogas, Metrovías y la
Fundación Andreani, que brindaron respaldo
institucional y apoyo a la propuesta. Ambas iniciativas
confluyeron posteriormente en un proyecto unificado,
que incorporó principalmente los contenidos elaborados
por el sector académico y adoptó parcialmente la
denominación “El hambre más urgente”, promovida por
algunas de las organizaciones mencionadas. Así, en dos
meses se logró el aval del 1,5% del padrón electoral en 17
provincias, alrededor de 1.200.000 firmas; lo cual
permitió la presentación del proyecto de ley por el
mecanismo de Iniciativa Popular, para que el Congreso
sancione una ley que hiciera obligatoria la alimentación
de 2.300.000 niños menores de cinco años y de mujeres
embarazadas en condiciones de pobreza (44–46). De
esta manera, se logró concretar el proyecto de ley “El
Hambre más urgente” que, meses más tarde, daría
sustento al Programa de Nutrición y Alimentación
Nacional (PNAN).
La complejidad del contexto y la necesidad de resolver los
problemas alimentarios era tal, que una funcionaria de ese
entonces lo refería de la siguiente manera: “(...) en ese
momento era tal la desesperación, era tan grande el lío
que teníamos. Vos pensá que estábamos atajando
penales todo el tiempo” (P2).
Finalmente, el proyecto fue aprobado el 28 de noviembre
en la Cámara de Diputados, al cual se incorporaron
aportes de distintos legisladores. Luego, el 17 de diciembre
ingresó a la Cámara de Senadores, donde el 26 y 27 en la
2º sesión extraordinaria se trató sobre tablas y, más allá
de algunos contrapuntos sobre todo en lo referido al
financiamiento, se sancionó por unanimidad la Ley 25.724
dando origen al nuevo Programa.
La denominación inicial fue Programa Nacional de
Nutrición “El hambre más urgente”. La extensión “El
hambre más urgente” se debió a que los actores que
impulsaron uno de los proyectos necesitaban mostrar que
su propuesta había sido aceptada, contentándose solo
con la incorporación del nombre, pero sin mayores
objeciones sobre el contenido de fondo. Posteriormente,
el Programa cambia de denominación y se convierte en el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.
Así, el 17 de enero de 2003 en el Boletín Oficial Nº 30.070
se publicó la Ley 25.724 que en su artículo 1 creó el PNAN
en cumplimiento del deber indelegable del Estado de
garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía, inicialmente destinado a cubrir los
requerimientos nutricionales de niños/as hasta los 14
años, mujeres embarazadas, discapacitados y ancianos
desde los 70 años. Además, se priorizaron las mujeres
embarazadas y niños hasta los 5 años de edad. La
autoridad de aplicación sería ejercida en forma conjunta
por los Ministerios de Salud y Desarrollo Social de la
Nación, aunque en la práctica se implementó
unilateralmente por el último. Se estableció la
coordinación del Programa a través de la creación de la
Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación que tenía
entre sus funciones la definición de los criterios de acceso
al Programa y los mecanismos de control, en la que se
incluyó la creación del Registro Único de Beneficiarios. En
la práctica, se constató que la referida comisión no ejerció
funciones sustantivas en la implementación ni en la
supervisión del PNSA. Asimismo, se observó una
particularidad institucional relevante: la máxima
autoridad de dicha comisión coincidió temporalmente con
el cargo de Subsecretaria de Políticas Alimentarias,
concentrando ambas responsabilidades en una misma
persona. Al respecto, una de las entrevistadas refería lo
siguiente:
“(…) no existía en ese momento la Subsecretaría de
Política Alimentaría, fue una reforma que se hizo a la
estructura orgánica del ministerio. Yo asumí como
subsecretaria de Adultos Mayores a cargo del Plan
Alimentario, hasta que se produjo la modificación de toda
la estructura del ministerio. (…) Pero desde el primer día
estuve a cargo, trabajando la línea alimentaria” (P3).
Se creó para su financiamiento el Fondo Especial de
Nutrición y Alimentación Nacional, de carácter intangible,
que se constituía con partidas presupuestarias asignadas
anualmente en la Ley de Presupuesto Nacional, donde se
facultaba al Jefe de Gabinete de Ministros a reasignar
partidas presupuestarias si lo consideraba necesario.
A partir de la sanción de la ley se unificaron todos los
programas alimentario-nutricionales vigentes financiados
con fondos nacionales a los fines de evitar la
superposición de partidas dinerarias presupuestadas que
quedaran afectadas al cumplimiento de esta ley.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA),
conforme a lo establecido en su Reglamentación Nº 47 del
28 de abril de 2003, definió en su fase inicial una
estrategia de focalización dirigida a la población ubicada
por debajo de la línea de indigencia. En esta primera
etapa, la intervención se orientó prioritariamente a
mujeres embarazadas, niños y niñas de 0 a 5 años y
personas adultas mayores de 60 años. Como criterio de
inclusión, se estableció la ausencia de cobertura social y la
condición de beneficiarios activos de Programas de
Asistencia Alimentaria al momento de la implementación.
Asimismo, se incorporó dentro de la población objetivo a
aquellos individuos pertenecientes a los grupos
mencionados que presentaran diagnóstico de
desnutrición en cualquiera de sus grados (I, II o III), con el
propósito de garantizar una respuesta inmediata ante
situaciones de mayor vulnerabilidad nutricional (47).
Para la segunda etapa, a la población anterior se incorporó
la población bajo la línea de pobreza: los niños/as de 0 a 14
años, discapacitados, embarazadas, nodrizas y adultos
mayores sin cobertura social.
El Plan incluyó los siguientes componentes: prevención de
carencias nutricionales específicas; lactancia materna con
especial atención a la alimentación en los primeros 6
meses de vida; rehabilitación nutricional; seguridad
alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales;
calidad e inocuidad de los alimentos; educación
alimentaria nutricional; asistencia alimentaria directa;
autoabastecimiento y producción de alimentos;
monitoreo permanente del estado nutricional de la
población; evaluación integral del Programa; y prevención
en salud materno infantil. Componentes que se
desarrollaron a través de los programas Fondo
Participativo de Inversión Social (FOPAR) (luego Abordaje
Comunitario-PNUD); ProHuerta; Servicio Alimentario
Escolar; Asistencia Alimentaria Directa; Educación
Alimentaria Nutricional; Proyectos Especiales; Tarjeta
Alimentaria y Apoyo Alimentario a Organizaciones
Comunitarios (merenderos).
Se consideró también la ejecución conjunta entre los
Ministerios de Salud y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social en el desarrollo de las actividades comunitarias en
salud (vinculadas con el objeto de la Ley N° 25.724) de los
beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar. Este
ítem resultó de relevancia en los primeros años de
implementación del Plan, ya que muchos/as de los/as
beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar
cumplieron sus horas de trabajo realizando diferentes
actividades en los comedores comunitarios, como tareas
de cocina, cuidado, mantenimiento o limpieza.
Se puede observar, que la propuesta de ley trabajada
desde el Foro contempló, aun sin categorizarlos
textualmente, los componentes necesarios para la
implementación y “éxito” de los programas alimentarios
como la FAO publicaría años más tarde (20, 21).
EL PNSA Y LOS COMPONENTES FAO PARA
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS
ALIMENTARIOS
Aspectos relacionados al diseño del PNSA
Considerando las dimensiones sugeridas por FAO para el
“éxito” de los programas de nutrición, se desarrolla a
continuación un análisis del Plan de acuerdo a dichas
recomendaciones.
En términos de pertinencia, al contrastar los objetivos con
los problemas identificados, se advierte que, conforme a la
descripción del problema de desnutrición y malnutrición
(baja talla para la edad, sobrepeso) y la atención a
situaciones de pobreza, la intervención podría
considerarse pertinente. No obstante, el diagnóstico inicial
explicitado por los participantes del Foro identificó las
particularidades de la situación alimentaria y nutricional,
destacando los problemas de obesidad, baja talla para la
edad y desnutrición oculta (carencia de ingesta de
micronutrientes). Las propuestas se orientaron al
problema del acceso a los alimentos y a la emaciación o
desnutrición aguda como prioridad. Situación que
mediáticamente fue relevante, pero que para los (pocos)
indicadores epidemiológicos con que se contaban para ese
momento, no reflejaban un problema significativo. En este
sentido, si bien los objetivos declarados se orientaron al
mejoramiento integral de la salud y la nutrición de la
comunidad, las acciones efectivamente propuestas se
concentraron predominantemente en garantizar el “acceso
a los alimentos” y en “paliar el hambre”. Esta orientación
pone de manifiesto la primacía de intervenciones
asistenciales vinculadas a la provisión alimentaria, en
detrimento de estrategias destinadas a asegurar un acceso
adecuado, oportuno y sostenido a condiciones integrales
de salud para la población. De este modo, se configuró una
brecha entre la formulación general de los objetivos y el
alcance específico de las medidas implementadas. Si bien
el Programa contempló componentes que podrían
contribuir a un abordaje más amplio, como la educación
alimentaria y nutricional, la inocuidad de los alimentos y la
salud materno-infantil, fueron subordinados a una lógica
predominantemente de asistencia.
Sobre la focalización del Programa, se propuso una
implementación orientada hacia situaciones de
vulnerabilidad social. Se priorizaron grupos etarios, niños
y niñas, mujeres embarazadas y adultos mayores en
situación de pobreza, a través de intervenciones que
garantizaban el acceso a los alimentos. Se propusieron
dos etapas de focalización, iniciando con el grupo más
vulnerable y luego sumando a los demás. Si bien se
reconoció a partir de la sanción de la Ley 25.724 el derecho
a la alimentación, y algunas propuestas que se podrían
considerar superadoras, los criterios de focalización
fueron similares a los implementados en los programas
ejecutados en la década anterior, con características del
modelo (teórico) de asistencia de organización de la
protección social relacionado con políticas de corte
neoliberal (48, 49).
Las intervenciones que se propusieron fueron las mismas
que se realizaron antes de la sanción y reglamentación de
la ley que le dio origen, a través de la unificación de los
programas existentes que confluyeron en uno solo, a
pesar de que se planteó la incorporación de nuevos
componentes. De esta manera, más allá de que los
programas existentes, se unificaron en un mismo plan las
intervenciones y criterios de focalización, se continuaron
implementando de manera similar, aunque con algunos
matices, desde la creación del Plan Alimentario Nacional
(PAN en adelante), como lo afirma Sordini (32, p. 2) “desde
1983 se inaugura un periodo de sucesivas intervenciones
alimentarias asistenciales, focalizadas en la pobreza y
masivas en su cobertura”.
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde participaron
diferentes personas en representación de distintas
organizaciones de la sociedad y asociaciones de
profesionales y empresariales. Y por otro, la activa
participación en la ejecución de otras organizaciones
sociales en la implementación de algunas de las
prestaciones alimentarias del programa FOPAR, entre
otras. En este periodo, se destacó la participación
comunitaria en aspectos que tienen que ver con la
constitución de los lineamientos del Programa, a
diferencia de lo que ocurrió en las etapas posteriores
donde la vinculación estuvo, casi exclusivamente,
relacionada con la ejecución de ciertas prestaciones,
coincidiendo con lo que afirma Arias, que las políticas
asistenciales instrumentan un conjunto de dispositivos
tendientes a transferir responsabilidades típicamente
societales a las comunidades (50).
Entre las conexiones para la implementación del
programa, se contempló inicialmente la participación en
la ejecución de diferentes ministerios. Luego, a partir de la
reglamentación de la ley, se estableció que las autoridades
de aplicación serían los ministerios de Desarrollo Social y
Ministerio de Salud, y participación de otros organismos
como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA) en ProHuerta1 o el Ministerio de Trabajo Empleo y
Seguridad Social con la vinculación de los beneficiarios del
Plan Jefas y Jefes de Hogar2 en los comedores
comunitarios. Las conexiones del Programa se plantearon
amplias, sobre todo al inicio de las discusiones y
propuestas, pero se fueron limitando con el correr de los
meses. Estas conexiones, particularmente en lo relativo a
la fase de ejecución, tendieron a estrecharse
progresivamente, con una participación efectiva de
actores inferior a la prevista en el texto de la ley. Esta
reducción se acentuó aún más en relación con lo
establecido en la reglamentación, que contemplaba un
entramado institucional más amplio. En consecuencia, se
observa un desfasaje entre el diseño normativo, tanto en
la ley como en su reglamentación, y la configuración real
adoptada durante la implementación, caracterizada por
una menor pluralidad de actores intervinientes. Así, la
presentación inicial de un plan con amplia participación,
propuesta desde la lógica del “deber ser” con una amplia
mirada sobre el futuro y reducida en el presente (51), a
medida que pasaron los días el transitar la realidad fue
demostrando lo contrario, y las decisiones pasaron a
centralizarse en unos pocos funcionarios del Ministerio de
Desarrollo Social (MDS).
Durante esta etapa existió una activa participación de la
comunidad. Por un lado, a través del Foro para un Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición, donde coexistieron
representantes de distintas organizaciones de la sociedad.
Y por otro, la activa participación de organizaciones
sociales en la ejecución de las prestaciones alimentarias,
indispensables para implementar programas como
FOPAR3, entre otros.
Inicialmente, en el texto de ley, las conexiones del
Programa se plantearon con gran amplitud, con la
participación de diferentes ministerios. Conexiones que se
recortaron sólo a dos en el texto que reglamenta la ley:
Salud y Desarrollo Social, que finalmente en la práctica se
implementó solamente desde este último. A continuación
se expone una síntesis del análisis del PNSA, estructurada
según las dimensiones sugeridas por FAO para el diseño e
implementación de programas de nutrición y
alimentación (Tabla 1).
El Programa y su macro y microentorno
Como se señaló previamente, la creación del PNSA tuvo
lugar en un contexto de inestabilidad política y de una
crisis socioeconómica sin precedentes en el país. En ese
marco, el gobierno de turno adoptó diversas medidas,
entre ellas la unificación de los programas de alimentación
y nutrición existentes y la convocatoria a un foro de
discusión para la elaboración de un plan, al que fueron
invitadas diversas organizaciones de la sociedad civil.
Esto fue posible, considerando la heterogeneidad de los
actores intervinientes dado el capital político de quienes
convocaban, porque “[…] no me podían decir que no […];
tenés que ir buscando alternativas”, como manifestó un
alto cargo político con responsabilidad sobre el Plan (P4).
Como resultante, se consensuó un proyecto en el cual
todos los sectores se sintieron parte, destacándose el rol
político de las autoridades responsables del Consejo
Coordinador de Políticas Sociales (52–54).
Asimismo, la Ley 25.724 reconoce el deber indelegable del
Estado en garantizar el derecho a la alimentación en el
marco de la Declaración Universal de Derechos Humanos
y en las Convenciones Internacionales a las que el país
había suscrito. Es en esta instancia donde el Estado
implementa, como afirma Sordini (32, p. 1), “estrategias
para garantizar el bienestar de la población, configurando
los parámetros de necesidad y falta que la sociedad es
capaz de soportar”.
Con respecto a la decisión política de los objetivos y su
focalización, se decidió priorizar la emergencia en los
sectores más pobres con acciones orientadas al hambre,
para que no le faltara “el plato de comida a nadie. Se
quería evitar otro caso Barbarita”, como mencionó una de
las entrevistadas (P5), en referencia a las situaciones
mediáticas en Tucumán y las provincias del noroeste
argentino, a pesar de que se tenía noción de la situación
alimentaria y nutricional donde la emaciación no era la
principal problemática.
La colaboración intersectorial estuvo presente desde el
comienzo, sobre todo en la intención inicial, pero luego en
la práctica las decisiones se centraron en el MDS. No
obstante, se comenzaron a establecer vínculos con
diferentes organismos internacionales como UNICEF,
Banco Mundial (BM), Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Vínculos que, a futuro,
permitirían el trabajo conjunto a través de diferentes
programas y líneas de acción.
Con relación al financiamiento, se reconoce en las
reestructuraciones previas de los programas el PEA, la
unificación de los recursos en un intento de optimización
de los mismos. En las discusiones en el Foro surgieron
las diferencias sobre el origen del financiamiento del
futuro programa. Así lo destacaba una de las
participantes: “(…) esa era la discusión, la guita que le
queríamos hacer gastar al gobierno” (P6). A pesar de
esas disputas, se estableció que el Programa se
financiaría a través del Fondo Especial de Nutrición y
Alimentación Nacional.
En cuanto a las capacidades de los equipos técnicos, los
ministerios nacionales ya contaban con trabajadores
técnicos que se profesionalizaron durante la década
anterior, aunque para una escala de menores dimensiones
a lo que el nuevo programa pretendía alcanzar.
Sobre el microentorno político y el grado de diversidad del
programa, se destacó un amplio número de componentes
sobre los que trabajar, como la prevención de carencias
nutricionales, rehabilitación nutricional, seguridad
alimentaria en aspectos macro y microsociales, educación
alimentaria y nutricional, entre otras. En esta etapa, no se
explicitaron las particularidades de las intervenciones,
más allá de los criterios de focalización generales, donde
no se destacan intervenciones por localización geográfica,
características culturales, entre otras.
En lo referido al análisis de la economía alimentaria local,
esta dimensión fue contemplada de manera marginal,
principalmente en lo concerniente a la implementación del
programa ProHuerta. Asimismo, si bien los niveles de
desarrollo comunitario y la suficiencia de las estructuras
locales fueron considerados en el marco del Foro
—instancia en la que participaron diversas organizaciones
de la sociedad civil—, e incluso algunas de ellas asumieron
posteriormente funciones ejecutoras en determinados
programas, dicha participación no se tradujo en una
incidencia sustantiva en el diseño ni en la orientación
estratégica del Plan. En este sentido, la apertura
deliberativa inicial no logró consolidarse en la fase de
implementación. La participación de las organizaciones
sociales tendió a diluirse en un esquema de gestión
predominantemente centralizado, en el que las
definiciones programáticas y los criterios de intervención
permanecieron concentrados en el nivel nacional. De este
modo, pese a la incorporación formal de actores sociales
en la etapa de discusión, el Plan fue concebido y ejecutado
desde una lógica central, con escasa adecuación a los
contextos socioculturales específicos. Esta tensión entre
participación en el diseño y centralización en la
implementación, limitó la capacidad del programa para
reconocer e integrar los diversos saberes, prácticas y
concepciones presentes en los territorios, afectando su
efectividad en el nivel local (51).
La sostenibilidad
En lo que concierne a la sostenibilidad, el Programa
contempló su implementación no solo en la emergencia a
corto plazo, como se menciona en el texto de la ley, sino
también a mediano y largo plazo. Asimismo, al ser creado
por ley, esta le otorgaba cierta certidumbre a sus acciones
y financiamiento futuro, diferenciándose de los programas
implementados en la década anterior creados a través de
resoluciones o decretos, con “baja institucionalidad
formal”, más lábiles en cuanto a su marco legal (55).
Salud Publica 2026 Abr; 5
Artículo original AO
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REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Ds
DISCUSIÓN
La creación del PNSA generó un cambio en la política
alimentaria, tanto por su cobertura como por su relevancia
presupuestaria, pero no implicó transformaciones
sustantivas en la concepción del problema y la
implementación de sus acciones, como tampoco evitó el
solapamiento de sus intervenciones (34–37). Y si bien se
reconoció el derecho a la alimentación, y algunas
propuestas se pueden considerar superadoras si se las
compara con las políticas implementadas previamente, los
criterios de focalización fueron similares a los de los
programas anteriores, muy parecidas a los del modelo de
asistencia de organización de la protección social,
característicos del neoliberalismo de los noventa (48).
El Plan tuvo inicialmente un fuerte apoyo de diversos
sectores de la sociedad, donde algunas de las demandas
sociales se mostraron como un reflejo de las expectativas
ciudadanas (49), mostrando una interrelación entre el
Estado y la sociedad. No obstante, sus acciones enfocaron
a propiciar el derecho a la alimentación durante la
emergencia, esquivando la centralidad de la discusión sobre
la redistribución social de la riqueza (46). Así, decantó en
una propuesta política coyuntural, como afirma Cervio (56),
ya que desde la implementación del PAN desde 1983 en
adelante, los distintos programas alimentarios tuvieron
una lógica de emergencia y transitoriedad, no siendo
considerados como una política sistemática a pesar de su
persistencia en el tiempo. En el mismo sentido, afirma
Sordini (32, p. 1), “desde 1983 se inaugura un periodo de
sucesivas intervenciones alimentarias asistenciales,
focalizadas en la pobreza y masivas en su cobertura”. Ante
esta situación, la política social se configuró como forma de
intervención en lo social, en las que aquellas políticas
vinculadas a la seguridad alimentaria constituyeron el
principal eje articulador sobre el que se sostiene el derecho
a la asistencia (57). Asimismo, la pertinencia y los objetivos,
resultaron demasiado amplios, ya que con un programa
(posteriormente plan) se pretendió mejorar muchos
aspectos alimentarios en la población, que excedían lo
estrictamente nutricional, sin considerar aspectos como la
producción, distribución y comercialización de alimentos
(20, 21, 33).
Cn
A pesar del reconocimiento del derecho a la alimentación,
en el análisis de la focalización y el macroentorno, puede
considerarse que tanto el Plan como los programas que lo
antecedieron, persistieron como mecanismos estatales
para evitar la conflictividad derivada de las desigualdades
sociales (56).
Por otro lado, la participación e influencia de diferentes
organismos internacionales como PNUD y BM y las
recomendaciones de FAO para lograr el “éxito” de los
programas de alimentación y nutrición (20, 21), fueron
considerados, deliberadamente o no, en la génesis del
Plan. En este marco, se evidencia una insistencia en
alcanzar legitimidad y éxito político mediante la búsqueda
de respaldo técnico con fines prácticos, reproduciendo una
fórmula, que, lejos de consolidar resultados sostenibles,
redunda en fracasos técnicos y prácticos. Así, se buscó el
éxito “perfeccionando técnicas y/o métodos” (51), pero se
desconoció el problema epistemológico de sustento.
A más de 40 años desde el retorno de la democracia en
Argentina, de los cuales más de los últimos 20
transcurrieron en el marco de la emergencia alimentaria,
debemos reflexionar sobre cómo los distintos planes y
programas pueden convertirse en un obstáculo para
reducir las desigualdades al imponer una oferta y
reduciendo los derechos a partir de un diagnóstico
externo. Reconocer que son las dinámicas políticas,
económicas y sociales las que influyen en el hambre y la
desnutrición de los pueblos (11), y revertir esta situación,
no será posible si no se ejerce una ciudadanía plena (49,
58), incluyendo no sólo los aspectos civiles y políticos,
sino también sociales (59–61), que hipertrofian los
mecanismos democráticos (62, 63), en pos de garantizar
la seguridad alimentaria y los derechos sociales, como el
derecho a la alimentación (18, 64). Se debe establecer una
relación distinta con las políticas, estructuras e
instituciones existentes en el campo de la salud y las
políticas alimentarias, con el propósito de obtener mayor
equidad a través de la construcción de ciudadanos/as
comprometidos/as que protejan y desarrollen sus
instituciones y controlen las obligaciones estatales.
CONCLUSIONES
Considerando lo expuesto anteriormente, puede
sostenerse que el PNSA representó un avance en términos
de cobertura y de reconocimiento formal del derecho a la
alimentación; sin embargo, su diseño e implementación
permanecieron atravesados por una lógica de emergencia
que limitó su potencial transformador. De este modo, el
Plan se configuró en una tensión persistente entre la
excepcionalidad coyuntural y el enfoque de derechos:
mientras incorporó discursivamente este último, en la
práctica reprodujo modalidades asistenciales y
centralizadas que restringieron la adecuación territorial y la
participación sustantiva de los actores sociales.
Superar la dicotomía entre emergencia y derecho
constituye un desafío central para la política alimentaria
argentina. Ello implica trascender la lógica paliativa y
avanzar hacia intervenciones estructurales y sostenibles,
basadas en el ejercicio pleno de la ciudadanía y en un rol
estatal orientado a garantizar el derecho a la alimentación
como compromiso efectivo y permanente. En este marco,
resulta necesario profundizar en investigaciones que
aborden estos programas desde una perspectiva de
derechos, fortaleciendo la participación activa en la
construcción de políticas públicas inclusivas.
AGRADECIMIENTOS
Este artículo se deriva de la tesis doctoral titulada “Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria: génesis y desarrollo de
un programa alimentario en Argentina (2002-2021)”,
realizada en el marco del Doctorado en Salud Colectiva de la
Universidad Nacional de Lanús (Argentina), bajo la
dirección de la Dra. Patricia Aguirre. La investigación contó
con el apoyo del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET), a través de una beca de
finalización doctoral que hizo posible su culminación.
DISCUSIÓN
La creación del PNSA generó un cambio en la política
alimentaria, tanto por su cobertura como por su relevancia
presupuestaria, pero no implicó transformaciones
sustantivas en la concepción del problema y la
implementación de sus acciones, como tampoco evitó el
solapamiento de sus intervenciones (34–37). Y si bien se
reconoció el derecho a la alimentación, y algunas
propuestas se pueden considerar superadoras si se las
compara con las políticas implementadas previamente, los
criterios de focalización fueron similares a los de los
programas anteriores, muy parecidas a los del modelo de
asistencia de organización de la protección social,
característicos del neoliberalismo de los noventa (48).
El Plan tuvo inicialmente un fuerte apoyo de diversos
sectores de la sociedad, donde algunas de las demandas
sociales se mostraron como un reflejo de las expectativas
ciudadanas (49), mostrando una interrelación entre el
Estado y la sociedad. No obstante, sus acciones enfocaron
a propiciar el derecho a la alimentación durante la
emergencia, esquivando la centralidad de la discusión sobre
la redistribución social de la riqueza (46). Así, decantó en
una propuesta política coyuntural, como afirma Cervio (56),
ya que desde la implementación del PAN desde 1983 en
adelante, los distintos programas alimentarios tuvieron
una lógica de emergencia y transitoriedad, no siendo
considerados como una política sistemática a pesar de su
persistencia en el tiempo. En el mismo sentido, afirma
Sordini (32, p. 1), “desde 1983 se inaugura un periodo de
sucesivas intervenciones alimentarias asistenciales,
focalizadas en la pobreza y masivas en su cobertura”. Ante
esta situación, la política social se configuró como forma de
intervención en lo social, en las que aquellas políticas
vinculadas a la seguridad alimentaria constituyeron el
principal eje articulador sobre el que se sostiene el derecho
a la asistencia (57). Asimismo, la pertinencia y los objetivos,
resultaron demasiado amplios, ya que con un programa
(posteriormente plan) se pretendió mejorar muchos
aspectos alimentarios en la población, que excedían lo
estrictamente nutricional, sin considerar aspectos como la
producción, distribución y comercialización de alimentos
(20, 21, 33).
Ag
A pesar del reconocimiento del derecho a la alimentación,
en el análisis de la focalización y el macroentorno, puede
considerarse que tanto el Plan como los programas que lo
antecedieron, persistieron como mecanismos estatales
para evitar la conflictividad derivada de las desigualdades
sociales (56).
Por otro lado, la participación e influencia de diferentes
organismos internacionales como PNUD y BM y las
recomendaciones de FAO para lograr el “éxito” de los
programas de alimentación y nutrición (20, 21), fueron
considerados, deliberadamente o no, en la génesis del
Plan. En este marco, se evidencia una insistencia en
alcanzar legitimidad y éxito político mediante la búsqueda
de respaldo técnico con fines prácticos, reproduciendo una
fórmula, que, lejos de consolidar resultados sostenibles,
redunda en fracasos técnicos y prácticos. Así, se buscó el
éxito “perfeccionando técnicas y/o métodos” (51), pero se
desconoció el problema epistemológico de sustento.
A más de 40 años desde el retorno de la democracia en
Argentina, de los cuales más de los últimos 20
transcurrieron en el marco de la emergencia alimentaria,
debemos reflexionar sobre cómo los distintos planes y
programas pueden convertirse en un obstáculo para
reducir las desigualdades al imponer una oferta y
reduciendo los derechos a partir de un diagnóstico
externo. Reconocer que son las dinámicas políticas,
económicas y sociales las que influyen en el hambre y la
desnutrición de los pueblos (11), y revertir esta situación,
no será posible si no se ejerce una ciudadanía plena (49,
58), incluyendo no sólo los aspectos civiles y políticos,
sino también sociales (59–61), que hipertrofian los
mecanismos democráticos (62, 63), en pos de garantizar
la seguridad alimentaria y los derechos sociales, como el
derecho a la alimentación (18, 64). Se debe establecer una
relación distinta con las políticas, estructuras e
instituciones existentes en el campo de la salud y las
políticas alimentarias, con el propósito de obtener mayor
equidad a través de la construcción de ciudadanos/as
comprometidos/as que protejan y desarrollen sus
instituciones y controlen las obligaciones estatales.
Salud Publica 2026 Abr; 5
Artículo original AO
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
CONCLUSIONES
Considerando lo expuesto anteriormente, puede
sostenerse que el PNSA representó un avance en términos
de cobertura y de reconocimiento formal del derecho a la
alimentación; sin embargo, su diseño e implementación
permanecieron atravesados por una lógica de emergencia
que limitó su potencial transformador. De este modo, el
Plan se configuró en una tensión persistente entre la
excepcionalidad coyuntural y el enfoque de derechos:
mientras incorporó discursivamente este último, en la
práctica reprodujo modalidades asistenciales y
centralizadas que restringieron la adecuación territorial y la
participación sustantiva de los actores sociales.
Superar la dicotomía entre emergencia y derecho
constituye un desafío central para la política alimentaria
argentina. Ello implica trascender la lógica paliativa y
avanzar hacia intervenciones estructurales y sostenibles,
basadas en el ejercicio pleno de la ciudadanía y en un rol
estatal orientado a garantizar el derecho a la alimentación
como compromiso efectivo y permanente. En este marco,
resulta necesario profundizar en investigaciones que
aborden estos programas desde una perspectiva de
derechos, fortaleciendo la participación activa en la
construcción de políticas públicas inclusivas.
AGRADECIMIENTOS
Este artículo se deriva de la tesis doctoral titulada “Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria: génesis y desarrollo de
un programa alimentario en Argentina (2002-2021)”,
realizada en el marco del Doctorado en Salud Colectiva de la
Universidad Nacional de Lanús (Argentina), bajo la
dirección de la Dra. Patricia Aguirre. La investigación contó
con el apoyo del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET), a través de una beca de
finalización doctoral que hizo posible su culminación.
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Artículo original AO
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
RB
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Salud Publica 2026 Abr; 5
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SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
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Laguzzi M. Entre la emergencia y el derecho: génesis e implementación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria en Argentina. Salud
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