Entrevista  
Reportajes a presꢀgiosos profesionales nacionales y del mundo entrevistados por destacados especialistas convocados.  
La judicialización de la salud  
The judicialization of health care  
Víctor Abramovich  
Procurador Fiscal ante la Corte Suprema  
de Justicia de la Nación  
Entrevista realizada por  
María José Luzuriaga y Marina Gabriela Zunino  
Corte examina cómo las normas administrativas que regu-  
lan el contrato de seguro médico, por su falta de precisión  
respecto de la definición de qué enfermedades quedaban  
excluidas del seguro, favorece la conducta arbitraria de la  
aseguradora. También se cuestiona que el régimen regu-  
latorio no prevé un mecanismo de información y consulta  
con el afiliado para evitar que una decisión arbitraria de la  
empresa aseguradora determine la discontinuidad de un  
tratamiento de salud. Aquí además de la normativa sobre  
el derecho a la salud, juega también el principio de igualdad  
material que obliga a priorizar la atención de determinados  
grupos en situación de extrema vulnerabilidad. Por eso me  
parece un caso interesante para la discusión más general  
sobre la organización de los sistemas de salud y el papel del  
Estado como rector de esos sistemas.  
Buenos Aires, agosto de 2022  
La presente entrevista se realizó en el marco de dos pro-  
yectos en curso1, que tienen entre sus ejes de análisis el  
derecho a la salud y las diversas formas bajo las cuales el  
Estado, tanto a nivel administrativo como judicial, responde  
e interviene ante el incumplimiento de este derecho. Conver-  
samos con el procurador fiscal Víctor Abramovich acerca  
de la judicialización de la salud y su impacto en el sistema  
de salud argentino, del rol y el alcance que podría tener esta  
para la producción de cambios hacia un mejor desempeño  
del sistema de salud, del papel que han tenido y tienen las  
Cortes Constitucionales en otros países de la región, de la  
relevancia de pensar mecanismos de reclamo y participati-  
vos para generar instancias previas a la judicialización, en-  
tre otros temas, para reflexionar sobre la reforma de salud  
en nuestro país.  
Nos parece que muestra no solo el incumplimiento.  
Evidentemente hubo una falla previa, una falla en los  
mecanismos administrativos y en el sistema de salud.  
VA: Es previa tanto en la regulación de los contratos de se-  
guro, como de los mecanismos que tienen las personas  
afectadas para reclamar sin tener que ir a la justicia. Son  
tres problemas: el regulatorio, el de los mecanismos admi-  
nistrativos de reclamo de los afiliados contra los prestado-  
res y los aseguradores, y luego el mecanismo estrictamente  
judicial para exigir el derecho a la salud en los tribunales.  
Chile tiene un mecanismo administrativo de reclamo ante la  
Superintendencia de Salud y también un mecanismo admi-  
nistrativo alternativo que son los tribunales arbitrales, como  
se ve en el caso, ambos mecanismos administrativos tienen  
sus ventajas y sus problemas.  
¿Cómo ves el proceso de judicialización del derecho a la  
salud en el sistema interamericano de derechos humanos  
y qué utilidad tienen esos casos para observar los  
problemas que presentan los sistemas de salud?  
VA: El litigio de casos de salud es relativamente reciente en  
el sistema interamericano. Primero se plantearon casos de  
salud por la vía de la protección del derecho a la vida y a  
la integridad personal, y en los últimos años se autorizó el  
planteo de casos en los que se discute la vulneración direc-  
ta del derecho social a la salud. Un aspecto interesante es  
que no son solo casos en los que se exigen prestaciones de  
asistencia sanitaria, sino que también se pone en cuestión  
la forma en que los Estados organizan y estructuran los sis-  
temas sanitarios. Por ejemplo, en el caso “Vera Rojas”2, la  
Corte Interamericana cuestiona la forma en que Chile ejerce  
el poder regulatorio y de fiscalización de las aseguradoras  
privadas de salud; aspectos puntuales vinculados con la  
forma en que se regula la cobertura de enfermedades ca-  
tastróficas en los seguros privados de salud, y la posibilidad  
de cortar abruptamente la cobertura de enfermedades in-  
fantiles crónicas. Aquí las Instituciones de Salud Previsional  
(ISAPRE) habían cortado abruptamente la cobertura de la  
atención domiciliaria de una enfermedad degenerativa e in-  
curable porque estimaban que había devenido en crónica, y  
el sistema autorizaba a no cubrir enfermedades que se con-  
sideraban crónicas, pero no brindaba elementos objetivos  
para saber qué enfermedades se consideraban crónicas. La  
Acá tenemos tribunales arbitrales, pero se usan poco  
en relación con otros países.  
VA: Fui perito ofrecido por la CIDH ante la Corte en el caso  
Vera Rojas. Para elaborar la pericia me puse a revisar lo que  
eran los mecanismos administrativos y otros mecanismos  
en Latinoamérica, y todos tienen serios problemas, demo-  
ras, falta de información, desequilibrio entre los usuarios y  
las empresas –que no son compensados en los procesos–,  
demoras irrazonables, falta de sistemas efectivos para eje-  
cutar las decisiones que se adoptan y hacerlas respetar por  
las empresas y agentes del sistema de salud. En el caso  
Vera Rojas, la familia afectada intenta reclamar por la vía  
administrativa ante la Superintendencia de Salud, pero esta  
le comunica el reclamo a la aseguradora (ISAPRE), que no  
responde, y allí se frena el trámite sin mayor impulso por el  
organismo público. La familia va a la justicia, obtiene una  
medida cautelar, pero luego la Corte Suprema la revoca y  
pierde el caso. Recién cuando el caso se presenta ante la  
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),  
Chile le habilita a la familia la posibilidad de acudir a un Tri-  
bunal Arbitral. Este Tribunal le da finalmente la razón a la  
familia y condena a la aseguradora a continuar la cobertura  
de la hospitalización domiciliaria de la niña.  
1.  
PICT 2018-0005: Políticas y Economía de la Salud. Coord: Luzuriaga María José/  
DESACO-UNLa. Amílcar Herrera 2021/UNLa: Respuestas del sistema de salud  
del Área Metropolitana de Buenos Aires-Argentina durante la pandemia de SARS-  
Cov-2. Debilidades y fortalezas para avanzar en un sistema de salud centrado en  
el enfoque de derechos. Dir.: Dra. Marina Gabriela Zunino/Co-dir.: Dra. María José  
Luzuriaga. IJDDHH-UNLa.  
2.  
https://www.csjn.gov.ar/dbre/verNoticia.do?idNoticia=6153#:~:text=Senten-  
cia%3A%20la%20Corte%20Interamericana%20de,Carolina%20Rojas%20y%20  
Ramiro%20Vera.  
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Un aspecto que la familia plantea es que ese mecanismo de  
tribunal arbitral dio respuesta en el caso puntual, pero no es  
un mecanismo adecuado, pues presenta varios problemas:  
es secreto, nadie tiene información de los casos que se tra-  
mitan y por eso no sirve para observar dónde están los pro-  
blemas sistémicos que se reclaman ni cómo se resuelven,  
pero además como los árbitros cambian caso por caso, no  
genera precedentes, no genera información para la audito-  
ría del sistema ni aclara las reglas que deberían orientar al  
sistema en su funcionamiento.  
el sistema, que sea realmente un sistema de salud integra-  
do, que se coordinen las diferentes áreas, actores e, inclu-  
so, jurisdicciones. Algunos países tienen leyes y también  
normas constitucionales que establecen el concepto de un  
sistema público integrado de salud.  
Regulación en el subsistema de la seguridad social  
en salud  
¿Cuál es tu mirada respecto a los mecanismos de control  
administrativo que establece la ley de medicina prepaga?  
VA: En realidad, la ley de Obras Sociales y la de prepagas  
remite al mismo sistema de procedimientos que es el de la  
Superintendencia. La ley de prepagas no creó un mecanis-  
mo propio. Usó el mismo procedimiento.  
¿Cómo es el circuito o cuáles son los posibles circuitos?  
¿Cómo es que llegan a la CIDH las causas?  
VA: Hay que pasar previamente por el proceso interno. Es  
obligatorio. Hay que intentar al menos lo que se denomina  
“agotar los procedimientos internos”.  
Llegan pocos casos. Pero para mí lo importante no es solo  
el caso concreto que se resuelve, sino los principios que se  
van fijando en esos precedentes, la interpretación de la Con-  
vención Americana sobre el alcance del derecho a la salud  
y de las obligaciones de los Estados respecto del derecho  
a la salud. Como la Convención Americana tiene jerarquía  
constitucional en nuestro país, esa interpretación va a servir  
como una guía para la justicia argentina para resolver casos  
sobre derecho a la salud.  
Lo que sí se elaboró, basado en la propuesta de Patricia  
Vaca Narvaja, es lo que tiene que ver con cláusulas  
abusivas.  
VA: Sí, regula aspectos básicos del contrato con las empre-  
sas de medicina prepaga sobre todo para evitar abusos o  
tratos discriminatorios, pero no incorpora nuevos meca-  
nismos de reclamo, remite al mismo que tenían las obras  
sociales ante la Superintendencia. También en el caso de  
las empresas de medicina prepaga se pueden usar los me-  
canismos administrativos previstos en la legislación sobre  
consumo. Aunque el mecanismo administrativo de la Su-  
perintendencia funciona mal. Hay un informe de auditoría  
del macrismo que es interesante, es el único informe que  
encontré sobre el funcionamiento del mecanismo de la Su-  
perintendencia. Existen demoras que son incompatibles  
con la urgencia obvia de este tipo de reclamos. No existe  
la posibilidad de que se adopten trámites urgentes, ni medi-  
das cautelares. No cuenta con mecanismos de coacción o  
incentivos suficientes para que sus decisiones sean efecti-  
vamente cumplidas por las empresas o las obras sociales.  
Entonces, la gente dice, si yo necesito que me den el medi-  
camento o me autoricen un tratamiento o revisen la cuota  
de afiliación, no puedo esperar tanto y, además, no sé qué  
utilidad va a tener lo que decidan aquí, de modo que me voy  
a la justicia directamente.  
O sea, que esa sentencia tenga un efecto…  
VA: Un efecto de estas sentencias de la Corte Interamerica-  
na es establecer interpretaciones consistentes de la Con-  
vención Americana que orientan luego las interpretaciones  
de los sistemas de justicia nacionales, pero que también  
deberían ser tenidas en cuenta en el ámbito de las políticas  
públicas sociales, y específicamente en el sector de la salud.  
Cuando se habla del enfoque de derechos de las políticas  
públicas, un aspecto es cómo estos marcos conceptuales  
que surgen de la interpretación que se realiza de los trata-  
dos de derechos humanos, y que establecen el alcance de  
las obligaciones y de los derechos, son tenidos en cuenta  
para formular e implementar políticas y organizar servicios  
sociales.  
Es una fuente obligada. Digamos que si está, los jueces la  
deberían usar…  
O en los casos de prestaciones urgentes. Pensemos los  
temas de cobertura de prestaciones por discapacidad, en-  
tonces no vas al mecanismo administrativo de la Superin-  
tendencia, sino que vas directo a la justicia y eso favorece  
un proceso de judicialización.  
VA: Es una referencia para saber qué se espera que haga  
el Estado a partir de estos tratados en materia de salud y  
de seguridad social, entre otras cuestiones. Por ejemplo,  
la Corte establece que la salud es un bien de naturaleza  
pública y, por lo tanto, el servicio de salud queda sujeto a  
la responsabilidad principal del Estado. Los Estados orga-  
nizan sus propios sistemas sanitarios, con mayor o menor  
participación de agentes estatales y del sector privado o  
de organismos mixtos o de la seguridad social. Pero como  
la salud es un asunto de naturaleza pública, los Estados  
que deciden incorporar la participación de agentes priva-  
dos mantienen una responsabilidad por el resguardo del  
derecho a la salud y de los demás derechos involucrados  
en el ámbito de la salud. De modo que tienen que evitar que  
esos actores privados puedan vulnerar los derechos de las  
personas. Para eso están obligados a adoptar ciertas me-  
didas. Por ejemplo, se establece que además de asegurar  
determinadas prestaciones de asistencia sanitaria bási-  
cas, los Estados deben regular el sistema, organizarlo de  
modo adecuado, y, además, fiscalizar la actividad de los  
particulares que intervienen en ese sistema, asegurando  
a las personas mecanismos para reclamar y obtener re-  
paraciones en casos de afectación de los derechos. Por  
otro lado, el deber de regular implica fijar reglas y marcos  
jurídicos básicos, que contribuyan a organizar y coordinar  
Incluso en la producción de información.  
VA: Por otro lado, ese mecanismo tampoco, que yo sepa,  
genera información, porque la lógica de estos mecanismos  
en el Estado es que estén conectados con las áreas de audi-  
toría y con la supervisión general de los sistemas de salud.  
O sea, las denuncias te están dando información de proble-  
mas que pueden ser sistémicos que se pueden auditar para  
prevenir hacia el futuro los conflictos al sugerir cambios en  
las reglas o en los protocolos y procedimientos, o bien en el  
comportamiento de algunas empresas, y revisar prácticas  
puntuales que pueden ser incompatibles con la ley. Pero no  
veo que el sistema de reclamos tenga una conexión con la  
labor de supervisión del sistema.  
Sí. Sería interesante saber cuáles son las denuncias  
que llegan y las que son rechazadas.  
VA: No es tampoco muy conocido. Averigüé con abogados  
que litigan temas de salud en ONG o trabajan estos temas  
en las defensorías, y dicen que no lo usan por los motivos  
que refería: demora mucho, no se pueden pedir cautelares o  
medidas urgentes para la cobertura mientras se discute el  
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fondo del asunto, y después hemos sabido de gente que ob-  
tuvo resoluciones y no cumplieron. O sea que lo ven como  
un mecanismo muy débil.  
para la exigibilidad del derecho sino para fijar pautas más  
claras sobre las competencias federales en el ámbito de la  
salud. Nosotros tenemos en la Constitución reconocido el  
derecho a la salud, pero no tenemos una cláusula constitu-  
cional que se refiera a la organización de un sistema nacio-  
nal integrado de salud. Sí, tenemos una norma constitucio-  
nal que se refiere al sistema educativo y a las competencias  
federales y provinciales en materia educativa (artículo 75  
inc. 19 de la Constitución). Esta cláusula de la Constitución  
Nacional dice que el Congreso dicta la ley base de organi-  
zación de la educación, respetando las diversidades de las  
provincias, pero que tiene que resguardar algunos principios  
básicos como la equidad, la gratuidad de la educación pri-  
maria y secundaria, y la autonomía universitaria.  
Creo que sería bueno tener una pauta constitucional de este  
tipo sobre todo para aclarar las competencias entre el Es-  
tado federal y las provincias y la necesidad de regular los  
diferentes agentes del sistema sanitario. Que hable de un  
sistema público integrado de salud. Que defina qué respon-  
sabilidades de rectoría tiene el Estado Nacional, cómo coor-  
dinar los subsistemas, el sistema privado, qué responsabi-  
lidad tiene un privado y qué facultades regulatorias tiene el  
Estado. Cuestiones de organización y regulación en la línea  
de lo que planea la jurisprudencia de la Corte Interamerica-  
na de Derechos Humanos. Existen algunas leyes importan-  
tes que ayudan para definir varios asuntos, pero no tenemos  
una norma constitucional que fije esas pautas básicas de  
manera clara y directa.  
Respecto al perfil de los demandantes, cuando se piensa  
en quiénes demandan partimos del supuesto que tienen  
acceso a un determinado conocimiento y que disponen de  
tiempos para hacer la denuncia, asistir a las audiencias  
y generar o guardar documentación probatoria. Hay una  
serie de cuestiones que tienen que estar garantizadas.  
VA: Sí, porque lleva tiempo y tiene costo, por más que hay  
una red de abogados gratuitos y ONG para algunos temas.  
Los pocos estudios empíricos sobre procesos de judicializa-  
ción en salud concluyen, por lo general, que los reclamos en  
la vía judicial obedecen principalmente a sectores de ingre-  
sos medios y altos. Los sectores populares no judicializan.  
Salvo alguna acción colectiva que cuenta con patrocinio  
jurídico o se canaliza a través de organizaciones sociales  
o movimientos sociales, pero eso requiere alcanzar un cier-  
to nivel de información y de organización. Se ha dado en  
temas referidos a la crisis de VIH-SIDA, a la legislación de  
discapacidad, sobre salud ambiental o lo referido a los pro-  
tocolos de Interrupción Legal del Embarazo (ILE).  
Llegó a la Corte recientemente una serie de casos sobre  
cobertura de aceite de cannabis y de autocultivo para la  
producción de aceite medicinal, que fueron familias de pa-  
cientes que se organizaron para litigar de manera colectiva,  
o a través de casos testigos, y generar precedentes jurispru-  
denciales al tiempo que se impulsaban en la esfera política  
cambios normativos.  
¿Eso obligaría a los tribunales a poder intervenir de forma  
más eficaz?  
Como el caso de la cuenca Matanza-Riachuelo.  
VA: Es más sencillo, sobre todo en los grandes temas de la  
coordinación federal, como se vio en la pandemia. También  
sobre el poder regulatorio estatal respecto de las empre-  
sas y los contratos de salud, pero también otras empresas  
y organismos no estatales que prestan servicios, proveen  
tecnología, los laboratorios y farmacéuticas. Las empresas  
todo el tiempo plantean: “Nosotros somos empresas no  
ejercemos funciones públicas, nos regimos por un contra-  
to”. Ellos miran con una lógica mercantil, comercial, pero no  
están actuando en cualquier sector, están en un sector regu-  
lado porque se ponen en juego bienes públicos.  
VA: Claro, también el caso de la cuenca, iniciado por grupos  
de vecinos de los barrios afectados por la contaminación.  
Acá no hay mucho estudio empírico sobre esto, pero los es-  
tudios en Brasil, en Colombia marcan un poco este perfil.  
Sí, allá hay líneas de investigación en estos temas, que ya  
tienen sus años. Hay un tema, además, que en nuestro país  
no se ha usado en general, pero sí en particular en salud,  
que es el de acciones colectivas. Algo que destacan los  
estudios en Brasil es que se usan poco en los fundamentos  
las observaciones internacionales y los Tratados.  
VA: Lo que pasa es que los tribunales brasileños son muy re-  
fractarios a aplicar estándares internacionales. Ellos cons-  
truyen su propio camino interpretativo, pero tienen una nor-  
ma constitucional en la Constitución de 1988 que es muy  
clara sobre el derecho a la salud y el deber de organizar un  
sistema integrado de salud pública. En cambio, en Colom-  
bia, como pasa en la Argentina, los argumentos basados  
en el derecho internacional de los derechos humanos son  
importantes en los debates sobre salud, discapacidad, se-  
guridad social, infancia y, además, tienen una cláusula cons-  
titucional sobre el derecho a la salud y el sistema integrado  
de salud. En Chile, por el contrario, el derecho a la salud no  
se considera un derecho constitucional fundamental y eso  
limita mucho la posibilidad de hacer planteos en la justicia.  
Era un tema central en el frustrado proceso constituyente.  
En nuestro país, si bien el derecho a la salud está recogido  
en los tratados de derechos humanos que se integran a la  
Constitución, no tenemos una cláusula constitucional espe-  
cífica sobre el derecho a la salud, similar a la de las constitu-  
ciones de Brasil y Colombia.  
Ahí sí el incorporar el derecho a la salud en la Constitución  
ayudaría.  
VA: Insisto, creo que ayudaría con ciertas discusiones. Per-  
mitiría que el Congreso tuviera un marco más claro para  
dictar leyes sanitarias que serían una reglamentación ope-  
rativa de esa norma constitucional, y también el Ministerio  
de Salud en cuestiones regulatorias sobre condiciones de  
contratación, y aspectos que hacen al control de los diver-  
sos agentes del sistema.  
Claro, ampliar el debate y que no quede restringido a si  
está cubierto o no por el Plan Médico Obligatorio (PMO).  
VA: Claro que no quedaría sujeto a la reglamentación del  
PMO y la idea es que esa norma administrativa sea leída  
como un techo inexpugnable. Aclaro que no veo un esce-  
nario para una reforma constitucional en el corto plazo.  
Al no existir norma específica, cobran especial relevancia  
los tratados de derechos humanos y la interpretación que  
hacen de esos instrumentos los órganos internacionales  
de aplicación de los tratados, como la CIDH, la Corte In-  
teramericana y los Comités de ONU. Esas pautas inter-  
pretativas que integran también el contenido de nuestro  
orden constitucional son muy importantes para encuadrar  
y orientar las discusiones jurídicas sobre el derecho a la  
salud en nuestro país.  
¿Y vos creés que ahí cambiaría el tema? ¿Mejoraría el  
acceso a reclamar?  
VA: En algún momento pensaba que no hacía falta, pero en  
los últimos años me doy cuenta de que ayudaría, no solo  
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También ayudaría contar con una ley que organice el  
sistema en su conjunto.  
bien algún problema de constitucionalidad de alguna nor-  
ma. Pero no es frecuente.  
VA: Tenemos varias normas, una ley de seguro nacional de  
salud para cierto sector, la ley marco de la medicina privada,  
las leyes sobre prestaciones básicas de discapacidad, la ley  
de enfermedades poco frecuentes, la de cuidados paliati-  
vos, de muerte digna, la ley de protección integral contra la  
violencia de género, la ley de Interrupción Voluntaria del Em-  
barazo (IVE), etc., pero no tenemos una ley que organice y  
estructure un sistema nacional público e integrado de salud.  
En materia de educación existe una serie de leyes nacionales  
que establecen un sistema educativo nacional. Como sostie-  
nen algunos sanitaristas, la creación de un sistema federal  
integrado es un proceso de construcción de acuerdos socia-  
les y políticos que va a exigir una profunda reestructuración  
del aparato del Estado, pero una ley marco puede ser un paso  
importante hacia la institucionalización de ese sistema.  
¿Qué tipo de problemas son los que predominan?  
VA: Los temas en los que veo mucha judicialización es en  
los temas de discapacidad. En especial discusiones relati-  
vas al alcance de las coberturas de ciertos tratamientos,  
como de la asistencia escolar, el acompañante terapéuti-  
co, la asistencia domiciliaria, y casos de prestaciones en  
que se discute si están o no incluidas en el PMO o en el  
nomenclador nacional de prestaciones básicas por disca-  
pacidad.  
Otro tema claro es que la ley de discapacidad tiene presta-  
ciones básicas de apoyo y asistencia social, que se relacio-  
nan con el modelo social de la discapacidad, pero que no se  
consideran asistencia médica en sentido estricto, como la  
cobertura escolar o la asistencia domiciliaria. Eso también  
ha sido materia de disputas, aunque ahora está creo más  
consolidada la interpretación. Más allá de que la discusión  
se traslada a los módulos de reembolso.  
Competencias de la Procuración general en el ámbito  
de la salud  
También está la cuestión de las enfermedades poco fre-  
cuentes con altos costos. Las obras sociales más chicas o  
las obras sociales públicas plantean la dificultad de cobertu-  
ra. Hay todo un tema con los reembolsos de la Superinten-  
dencia, porque el nomenclador de reembolso no se actuali-  
za adecuadamente en un contexto inflacionario y muchos  
medicamentos tienen costos dolarizados. Tenemos varios  
casos de ese tipo de enfermedades poco frecuentes. La dis-  
cusión de quién y cómo se cubre, de qué manera se debería  
hacer efectivo el reembolso. Incluso casos en que se litiga  
entre los agentes del sistema contra el Estado para que se  
actualice y agilice el mecanismo de reembolso de las pres-  
taciones. Un tipo de litigio que también da cuenta de temas  
o problemas del funcionamiento del sistema. Pero este tipo  
de casos presenta problemas muy profundos, porque son  
coberturas de prestaciones necesarias, pero que al mismo  
tiempo tienen altísimos costos para las obras sociales y  
pueden desbalancear todo el sistema de seguro.  
¿Cuáles serían las actuaciones y competencias de la  
Procuración para casos de Salud?  
VA: La Procuración General de la Nación es la cabeza del  
Ministerio Público Fiscal, que es un organismo público  
estatal de la jurisdicción federal, que es autónomo de los  
demás poderes del Estado, desde la reforma constitucio-  
nal de 1994. En salud veo todo lo que llega a la Corte Su-  
prema, que son recursos de apelación provenientes de la  
Justicia Nacional que actúa en la esfera de la Ciudad de  
Buenos Aires, de la justicia federal con sede en todo el país,  
y también los que llegan a la Corte desde los tribunales  
provinciales y de CABA. Para quien quiera seguir los crite-  
rios que fuimos fijando en los casos de salud ante la Corte  
Suprema, sugerimos consultar un sitio que se encuentra  
disponible en la página web del Ministerio Público Fiscal:  
https://www.mpf.gob.ar/acm/dictamenes-de-salud/  
Otra cosa que hace la Corte cuando hay problemas de  
competencias entre tribunales es discutir qué juez debe  
intervenir en un caso. Si no se ponen de acuerdo entre  
jueces de diferentes jurisdicciones o por decisión de  
un superior común, ese conflicto lo resuelve la Corte.  
En esos casos, la Corte interviene y dirime las compe-  
tencias. Entonces ahí tengo otro observatorio más que  
se refiere a los conflictos de competencias en salud. A  
partir de esos casos puedo seguir el tipo de problemas  
que se están discutiendo en las primeras instancias en  
el fuero federal, o de la seguridad social, o en las provin-  
cias. Eso da cuenta del tipo de casos que puedo identifi-  
car y de los límites de mi observación. El juez federal ve  
lo que le llega a su juzgado y puede ver también lo que  
ocurre en su fuero, pero no ve otros fueros o ámbitos de  
la justicia. Tampoco va a ver lo que pasa en las provin-  
cias. Entonces la única ventaja es que veo lo que llega  
por distintas vías a la Corte, que revisa toda la justicia  
nacional y provincial. La desventaja es que hay muchos  
casos que por sus características se resuelven en las  
instancias previas y no suelen llegar hasta la Corte, y  
eso pasa porque la competencia de la Corte para revisar  
casos es muy limitada, solo considera ciertos asuntos  
puntuales.  
Es lo que suelen cuestionar quienes estudian  
la judicialización en salud.  
VA: Es un problema porque vos estás mirando el caso, y no  
necesariamente el impacto de una serie de casos iguales  
sobre la distribución equitativa de los recursos de todo el  
sistema. Los casos judiciales tampoco son un ámbito para  
discutir temas complejos de equidad del sistema en su con-  
junto. Existe una ley de enfermedades poco frecuentes que  
remite a las prestaciones del PMO y del nomenclador de  
discapacidad, y otras leyes específicas como la de cuidados  
paliativos. A veces las empresas o las obras sociales argu-  
mentan que quiebran si tienen que cubrir esos tratamientos,  
pero sin acompañar datos duros para poder acreditar esta  
situación o ponderar adecuadamente el impacto real de esa  
cobertura y, además, sin explorar los mecanismos de reem-  
bolso u otras formas de cooperación al interior del propio  
sistema.  
Los agentes del sistema y la comunidad de sanitaristas sue-  
len estar, en general, a la defensiva respecto de la judiciali-  
zación, habla de la “industria del juicio” y soy consciente de  
que muchas veces la judicialización conduce a inequidades  
distributivas. Pero un punto a considerar es que muchas ve-  
ces la judicialización de ciertos temas, como lo que decía  
de la cobertura de algunas prestaciones de discapacidad,  
no es más que el síntoma de que el sistema funciona mal,  
que no puede retener y resolver el conflicto por carriles in-  
ternos adecuados antes de que vaya a la instancia judicial.  
Una norma aclaratoria del nomenclador básico de disca-  
pacidad ajustado a la interpretación de los tribunales, por  
¿Los amparos de las personas que no pueden acceder a un  
tratamiento de medicación pueden llegar a la Corte?  
VA: Por lo general, este tipo de casos no va a llegar a la Cor-  
te. Solo llegaría si se está discutiendo un asunto de com-  
petencia. Muy rara vez llegan estos casos porque hay una  
discusión jurídica sobre la interpretación de alguna ley o  
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ejemplo, evitaría muchísimos juicios. También se evitarían,  
si existiera un sistema de reclamo administrativo adecuado  
y efectivo.  
el VIH; a partir del caso Benghalensis3 hasta que se sancio-  
nó la ley que estableció la cobertura. También hubo casos  
referidos a la implementación concreta de la ley de sida en  
el nivel nacional y en las provincias.  
Otro caso que impactó en el sistema fue el caso F.A.L.4 so-  
bre el aborto no punible. Un caso individual, pero la Corte  
dispuso un remedio o una orden de alcance colectivo que  
sirvió además como un mensaje al sistema de salud de no  
judicializar los abortos en ciertos supuestos en que no eran  
delito. También son casos que tienen efectos generales los  
de la cobertura de aceite de cannabis en los que se definen  
las pautas para el autocultivo para la fabricación de aceite, y  
que acompañan la normativa que se dictó al respecto.  
Incidencia de los fallos en las políticas públicas  
Otro tema que nos interesa conversar es respecto a las  
competencias y el alcance de la Corte para modificar  
enfoques de políticas, de normativa.  
VA: Yo creo que lo ideal sería que, si la Corte o los tribunales  
superiores de una provincia fijan una interpretación consis-  
tente sobre el alcance de una obligación legal de prestación  
o de cobertura, eso debería tener un efecto hacia el resto del  
sistema. Pero no está funcionando así. La sensación que  
tengo es que las mismas discusiones se repiten porque fun-  
ciona un poco como te decía, que todos se ajustan al litigio  
individual sin cambiar las reglas ni las políticas. Se ritualizan  
las acciones de amparo, es como un ritual forzado como  
camino para acceder a ciertas prestaciones.  
¿Y son de cobertura, no? Pensando en términos de aspectos  
estructurales del sistema como el principio de solidaridad.  
VA: Sí, son en su mayoría casos de cobertura o en los que  
está en juego el derecho de acceso a prestaciones de salud.  
Pero hay algunos sobre regulación de privados, por ejemplo,  
aquellos casos en que los tribunales van precisando una  
interpretación de la ley de medicina privada, ya sea sobre  
impugnaciones de aumentos de cuotas, o de cuotas adicio-  
nales por enfermedad preexistente o por franja etaria, lo que  
se encuentra regulado en esa normativa como garantía con-  
tra el trato discriminatorio a los afiliados o usuarios. Pero los  
casos pueden incidir sobre el sistema de salud de muchas  
maneras. A veces hay casos individuales que sirven para  
fijar pautas sobre un tema novedoso. Pero si se presentan  
muchos casos individuales sobre un tema, los tribunales no  
pueden transformar esos casos individuales en una acción  
colectiva, como hace la Corte Constitucional de Colombia.  
De la presentación de la tutela para acceder a la prestación  
que te niegan.  
VA: Sería como una doble ventanilla: por un lado, está la  
cobertura común y, por otro, la cobertura que se recibe por  
la vía del amparo. Es un sistema dual. Entonces vos sabés  
que no todo el mundo al que se le niegue la prestación va a  
judicializar. Porque no todo el mundo va a tener la informa-  
ción, las redes, el contacto, el dinero y el tiempo para ir a un  
abogado y presentar un juicio. Lo que falla es la autoridad  
rectora sanitaria, que debería adecuar el sistema, el PMO,  
el nomenclador, el sistema de reembolso, para que las obli-  
gaciones establecidas en la legislación y en los términos en  
que son interpretadas por la justicia, de modo consistente  
al menos, con una jurisprudencia consolidada, incluso de  
la Corte Suprema, se impongan sin necesidad de que haya  
que litigar. Reducir la incertidumbre sobre el alcance de las  
prestaciones ayuda a limitar la judicialización.  
El entrevistado no manifiesta conflictos de interés.  
Víctor Abramovich. Abogado por la Universidad de Buenos Aires  
(UBA). Magíster en Derecho Internacional, Escuela de Derecho de  
Washington de la American University. Fue Director Ejecutivo del  
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) (2001/2005), miem-  
bro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la  
OEA (2006/2009), y Secretario Ejecutivo del Instituto de Políticas  
Públicas de Derechos Humanos del Mercosur, (2010/2014). Des-  
de octubre de 2015 se desempeña como Procurador Fiscal ante  
la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Es titular del Área de  
Competencia Múltiple I que se encarga principalmente de asuntos  
constitucionales relativos al derecho del trabajo, salud, seguridad  
social y derecho privado. Asimismo, el área actúa en el ámbito de la  
causa CSJ 1569/2004/(40-M)/CS “Mendoza, Beatriz Silvia y otros  
c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados  
de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)” repre-  
sentando a la Procuración General de la Nación en el proceso ante  
la Corte Suprema de Justicia de la Nación.  
Claro, tal como el caso de la Corte en Colombia en la que  
resuelve y exige medidas estructurales al Estado. Son un tipo  
de sentencias que ordena al Ejecutivo a modificar aspectos  
como las diferencias existentes entre el plan subsidiario  
y el contributivo. A la vez este tipo de sentencias instalan  
el debate acerca de la existencia de dos sistemas paralelos  
muy desiguales. Pensando en acciones, ¿qué actores son los  
que habría que convocar para pensar cómo la judicialización  
puede ser aprovechada en términos de cambio de enfoque de  
la política o de reforma del sistema en nuestro país?  
VA: En algunos casos funciona. En algunos casos, el Poder  
Judicial puede funcionar para eso y en otros no. En Colom-  
bia, funcionó en salud porque tenía cientos de expedientes  
de tutelas individuales y la Corte decidió tomarlos y unifi-  
carlos en un caso colectivo. En ese caso identificó varios  
problemas sistémicos que habían sido planteados en esas  
tutelas individuales, y los examinó como un “estado de co-  
sas violatorio de la Constitución”. En nuestro país, también  
hay ejemplo de acciones de salud de naturaleza colectiva.  
En los 90, con todo el tema de VIH hubo una serie de casos  
para exigir el diagnóstico y el tratamiento de cócteles contra  
María José Luzuriaga.  
Doctora en Salud Colectiva. Instituto de Justicia y Derechos Huma-  
nos/Universidad Nacional de Lanús, Red Argentina de Investigado-  
ras e Investigadores de Salud (RAIIS).  
Marina Gabriela Zunino.  
Doctora en Salud Pública. Instituto de Justicia y Derechos Humanos/  
Universidad Nacional de Lanús. Instituto de Estudios Sociales en  
Contextos de Desigualdades/Universidad Nacional de José C. Paz.  
Red Argentina de Investigadoras e Investigadores de Salud (RAIIS).  
3.  
Corte Suprema, “Asociación Benghalensis y otros c. Ministerio de Salud y Acción  
de los jueces Petracchi y Argibay, confirmó la sentencia del Tribunal Superior de  
Justicia de Chubut que, en marzo de 2010, autorizara la realización de la práctica  
de aborto respecto de la joven A.G, de 15 años, quien quedara embarazada como  
consecuencia de haber sido violada por su padrastro. De esta manera, rechazó el  
recurso extraordinario que, en representación del nasciturus, interpusiera el Asesor  
General Subrogante de la provincia de Chubut.  
Social-Estado Nacional s/amparo ley 16.688”, dictamen del Procurador General de  
la Nación del 22/02/1999, decisión de la Corte del 01/06/2000.  
4.  
En el caso “A. F. s/medida autosatisfactiva”, la Corte Suprema, por unanimidad  
y por el voto conjunto del presidente Lorenzetti, de la vicepresidenta Highton de  
Nolasco y de los jueces Fayt, Maqueda y Zaffaroni, y por los votos individuales