Desafíos y estrategias para el recupero de costos
hospitalarios en el Hospital Zonal General de Agudos
“Gobernador Domingo Mercante”, José C. Paz,
provincia de Buenos Aires
Challenges and strategies for hospital cost recovery at the
Gobernador Domingo Mercante General Acute Care Hospital, José
C. Paz, Buenos Aires Province
Recibido:10 de mayo 2025.Aceptado:26 de julio 2025.Aprobado:22 de septiembre 2025. Publicado:10 de diciembre 2025.
Regina Andrada 1 Licenciada en Administración Pública e investigadora docente
Karina Montes 2 Licenciada en Administración Pública e investigadora docente
1 Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires, Argentina
2 Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina
randrada@ms.gba.gov.ar
Au
Rs
Informe Especial IE
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Información estratégica referida a políticas o programas de salud pública.
RESUMEN
El presente trabajo tiene como objetivo destacar las dificultades que
enfrentan los hospitales provinciales para obtener recursos propios,
centrándose en particular en el caso del Hospital Mercante de José C.
Paz. Se argumenta a partir de las modificaciones normativas que
han contribuido a la ineficiencia en la gestión de estos recursos. Se
analizan comparativamente los ingresos generados a través del
Sistema de Atención Médica Organizada entre los años 2023 y 2024,
poniendo énfasis en el momento del cambio normativo, con el fin de
demostrar que hubo una disminución en los ingresos, lo que afecta
la capacidad de los hospitales para adquirir bienes e insumos críticos.
Además, se muestra cuáles fueron las estrategias de este organismo
para sortear la adversidad y continuar en funcionamiento.
En la provincia de Buenos Aires, los hospitales que dependen del
Ministerio de Salud tienen la facultad de facturar a las obras sociales
y a terceros pagadores por los servicios prestados a sus afiliados.
Históricamente, el recupero de costos hospitalarios ha representado
un desafío significativo en la gestión de los servicios de salud.
Actualmente, las recientes regulaciones emitidas por el Gobierno
Nacional han complicado aún más esta tarea, transformando los
procesos en un laberinto burocrático. El decreto 172/2024 introduce
modificaciones que impactan de manera considerable la relación
entre los hospitales y la seguridad social, alterando la gestión del
recupero y eliminando la mediación de la Superintendencia de
Servicios de Salud. Esta situación ha generado retrasos en los pagos
por parte de los agentes de seguro de salud y ha obligado a cada
hospital a negociar acuerdos de manera individual, dejándolos en
una posición vulnerable y con escaso poder de negociación.
Palabras clave: Gestión hospitalaria; Financiamiento en Salud;
Política de salud; Hospitales públicos; Seguridad social
Ab
ABSTRACT
This study aims to highlight the difficulties faced by provincial
hospitals in generating their own resources, with a particular focus
on Gobernador Mercante Hospital in José C. Paz. The discussion
draws on regulatory changes that have contributed to inefficiencies
in the management of these resources. It comparatively analyses
revenues generated by the Organized Health Care System between
2023 and 2024, emphasizing the period of the regulatory change, in
order to demonstrate a decline in income that affects the ability of
hospitals to acquire essential goods and critical supplies. The study
also outlines the strategies adopted by this institution to overcome
adversities and continue functioning.
In the province of Buenos Aires, hospitals under the Ministry of
Health have the authority to bill social security entities and
third-party payers for services provided to their beneficiaries.
Historically, hospital cost recovery has posed a significant challenge
in healthcare management. Recent regulations issued by the
National Government have further complicated this task, turning
processes into a bureaucratic maze. Decree 172/2024 introduces
modifications that significantly affect the relationship between
hospitals and social security, altering cost recovery procedures and
eliminating the mediation role of the Health Superintendency. This
situation has caused delays in payments from health insurance
agencies and forced each hospital to negotiate agreements
individually, leaving them in a vulnerable position with limited
bargaining power.
Keywords: Hospital Administration; Healthcare Financing; Health
Policy; Hospitals, Public; Social Security
Salud Pública 2025 Dic; 4
INTRODUCCIÓN
La sostenibilidad del subsistema de salud pública en
Argentina, caracterizado por un financiamiento insuficiente y
una demanda en constante aumento, depende en gran
medida de la eficiencia en la gestión de sus recursos. En este
escenario, el recupero de costos en hospitales públicos
adquiere un rol crucial. Estos ingresos genuinos son
fundamentales para garantizar la provisión de insumos, la
adquisición de equipos y el reconocimiento al personal.
Asimismo, representan una oportunidad invaluable para
realizar obras de infraestructura que fortalezcan la capacidad
y la calidad de los servicios hospitalarios. Por ello, es relevante
analizar de qué manera han impactado las recientes
modificaciones normativas en los procesos de recupero de
costos hospitalarios en los hospitales provinciales en general,
pero en el Hospital Zonal General de Agudos “Gobernador
Domingo Mercante” de José C. Paz en particular y, además,
cuáles son las estrategias que ha implementado para
adaptarse a estos cambios.
Para abordar la problemática se realiza una revisión de las
normativas que enmarcan al sistema de recupero de costos
teniendo en cuenta las distintas modificaciones que hubieron
y, en particular, del decreto 172/24 introducido por el
Gobierno Nacional (1). Se consulta literatura actualizada
sobre la temática del recupero de costos en hospitales
públicos que brinda un contexto teórico sólido, se examinan
los informes generados por el Hospital Mercante y los datos
de los ingresos obtenidos a través del recupero de costos.
Se utiliza un abordaje cuantitativo donde se recolectan datos
financieros entre los años 2023-2024, permitiendo una
comparación de ingresos antes y después del cambio
normativo. Además, se utiliza un abordaje cualitativo
mediante la realización de entrevistas a personal clave del
área de facturación, brindando una perspectiva interna sobre
la situación actual y las estrategias adoptadas.
Con esta investigación se busca no solo evidenciar las
dificultades y barreras en el recupero de costos hospitalarios,
sino también poner en valor aquellas estrategias que han sido
implementadas por el Hospital Mercante en el contexto actual.
CONTEXTO Y PROBLEMÁTICA: RÉGIMEN DE
HOSPITALES PÚBLICOS DE GESTIÓN
DESCENTRALIZADA
A partir del régimen de hospitales públicos de gestión
descentralizada (HPGD), establecido por el decreto 939/001
(2), mediante el cual se reemplaza al 578/932 (3), los
hospitales que se adherían a tal régimen obtuvieron la
capacidad de generar recursos propios mediante el recupero
de costos en la atención de pacientes con cobertura de
seguridad social y empresas de medicina prepaga. Esta
normativa habilita a los hospitales a facturar las
prestaciones brindadas a los afiliados de estos subsistemas.
Es importante tener en cuenta que mediante el Decreto
939/00 (2) los efectores adquieren la posibilidad de
facturar a las obras sociales y terceros pagadores por las
prestaciones brindadas a sus afiliados, como lo establece
en su artículo 8 Inc. B. En el mismo decreto, se establece el
fondo de redistribución solidaria que tiene como fin ser
utilizado para promoción de salud y la prevención de
enfermedades. Por su parte, el decreto 487/20023 (4)
regula el procedimiento de facturación y cobro de las
prestaciones y establece un sistema de débito automático
que garantiza el cobro en caso de incumplimiento por parte
de los agentes del seguro de salud mediado por la
Superintendencia de Servicios de Salud (SSS).
Con anterioridad al decreto 939/00 (2) no existía una
normativa que permitiera a los hospitales facturar, aunque
hubo ciertas experiencias piloto para obtener otras fuentes
de financiamiento alternativas, pero no fue algo generalizado
a todos los hospitales (5).
En este sentido, ya se encontraba el antecedente del Decreto
Ley4 8.801/77 (6), mediante el cual se crea el Sistema de Atención
Médica Organizada (SAMO) y se establecen los lineamientos
para la coordinación de recursos sanitarios provinciales, además
de los municipales, y se crea el fondo provincial de salud.
Uno de los objetivos del SAMO era recuperar costos
mediante las obras sociales y generar recursos genuinos para
los propios establecimientos, como también su distribución
entre otros efectores de salud (5).
Por su parte, el decreto 4.530/90 (7) modifica al 1.158/79 (8) y
ambos reglamentan la Ley SAMO (6). Allí se establece el
porcentaje de distribución de los ingresos provenientes por el
recupero de costos hospitalarios de la siguiente manera:
• 10% se destina para el aporte al Fondo Provincial de Salud (FPS)5.
• 40% sumado a los ingresos por medicamentos para gastos
en partidas 2, 3 y 46 del establecimiento.
• 50% para la distribución a modo de incentivo para el
personal sanitario correspondiente a la Partida 1 7.
In
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SALUD
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1 Normativa nacional https://e-legis-ar.msal.gov.ar/htdocs/legisalud/migration/html/6018.html
2 El decreto 578/93 establece la normativa que enmarca al Hospital Público de Autogestión.
3 Decreto 487/2002 ámbito de aplicación nacional.
4 Decreto-Ley 8.801 ámbito de aplicación de la provincia de Buenos Aires.
5 El 10% aportado por los establecimientos al Fondo Provincial de Salud se utiliza para proveer apoyos financieros a aquellos que lo
necesitan para realizar compras o refacciones edilicias según la priorización de necesidades.
6 Partida 2: Insumos, Partida 3: Servicios y Partida 4: Bienes patrimoniales.
7 Partida 1: Gastos en personal, en los hospitales nos referimos sólo al pago por bonificaciones, dado que los sueldos son liquidados de
forma centralizada por el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires.
Los porcentajes detallados son la base sobre la cual los
hospitales distribuyen sus ingresos provenientes de esta
fuente de financiamiento. El porcentaje destinado al Fondo
Provincial de Salud (FPS) es administrado de manera
centralizada por el Ministerio de Salud de la provincia. Este
ministerio ofrece apoyos financieros específicos a diferentes
hospitales, de acuerdo con sus necesidades particulares.
El FPS funciona como un fondo solidario, en el que todos los
hospitales contribuyen con el mismo porcentaje,
independientemente de sus ingresos. Aquellos con mayores
ingresos aportan más en términos absolutos, mientras que
los que reciben menos recursos, aportan en menor medida.
Además, el 40% de los ingresos incluye los montos recuperados
por medicamentos, que son los recursos disponibles para gastos
en los efectores de salud. Por último, como se mencionó
anteriormente, el 50% restante se distribuye entre el personal
sanitario como incentivo, lo que funciona como una especie de
"presentismo", dado que este monto se otorga a quienes
cumplen con la normativa8 vigente en el mes de pago. Esta
distribución también sigue una lógica solidaria, ya que los
agentes tienen asignado un coeficiente en la plataforma
Intranet, donde se realiza la liquidación. De esta manera, quienes
perciben salarios más bajos reciben mayores bonificaciones.
En las tablas 1 y 2, que se presentan a continuación, se puede
observar el conjunto de normas nacionales y de la provincia
de Buenos Aires que regulan la gestión de recupero de costos
para tener un panorama normativo más claro.
Salud Pública 2025 Dic; 4
INTRODUCCIÓN
La sostenibilidad del subsistema de salud pública en
Argentina, caracterizado por un financiamiento insuficiente y
una demanda en constante aumento, depende en gran
medida de la eficiencia en la gestión de sus recursos. En este
escenario, el recupero de costos en hospitales públicos
adquiere un rol crucial. Estos ingresos genuinos son
fundamentales para garantizar la provisión de insumos, la
adquisición de equipos y el reconocimiento al personal.
Asimismo, representan una oportunidad invaluable para
realizar obras de infraestructura que fortalezcan la capacidad
y la calidad de los servicios hospitalarios. Por ello, es relevante
analizar de qué manera han impactado las recientes
modificaciones normativas en los procesos de recupero de
costos hospitalarios en los hospitales provinciales en general,
pero en el Hospital Zonal General de Agudos “Gobernador
Domingo Mercante” de José C. Paz en particular y, además,
cuáles son las estrategias que ha implementado para
adaptarse a estos cambios.
Para abordar la problemática se realiza una revisión de las
normativas que enmarcan al sistema de recupero de costos
teniendo en cuenta las distintas modificaciones que hubieron
y, en particular, del decreto 172/24 introducido por el
Gobierno Nacional (1). Se consulta literatura actualizada
sobre la temática del recupero de costos en hospitales
públicos que brinda un contexto teórico sólido, se examinan
los informes generados por el Hospital Mercante y los datos
de los ingresos obtenidos a través del recupero de costos.
Se utiliza un abordaje cuantitativo donde se recolectan datos
financieros entre los años 2023-2024, permitiendo una
comparación de ingresos antes y después del cambio
normativo. Además, se utiliza un abordaje cualitativo
mediante la realización de entrevistas a personal clave del
área de facturación, brindando una perspectiva interna sobre
la situación actual y las estrategias adoptadas.
Con esta investigación se busca no solo evidenciar las
dificultades y barreras en el recupero de costos hospitalarios,
sino también poner en valor aquellas estrategias que han sido
implementadas por el Hospital Mercante en el contexto actual.
CONTEXTO Y PROBLEMÁTICA: RÉGIMEN DE
HOSPITALES PÚBLICOS DE GESTIÓN
DESCENTRALIZADA
A partir del régimen de hospitales públicos de gestión
descentralizada (HPGD), establecido por el decreto 939/001
(2), mediante el cual se reemplaza al 578/932 (3), los
hospitales que se adherían a tal régimen obtuvieron la
capacidad de generar recursos propios mediante el recupero
de costos en la atención de pacientes con cobertura de
seguridad social y empresas de medicina prepaga. Esta
normativa habilita a los hospitales a facturar las
prestaciones brindadas a los afiliados de estos subsistemas.
Es importante tener en cuenta que mediante el Decreto
939/00 (2) los efectores adquieren la posibilidad de
facturar a las obras sociales y terceros pagadores por las
prestaciones brindadas a sus afiliados, como lo establece
en su artículo 8 Inc. B. En el mismo decreto, se establece el
fondo de redistribución solidaria que tiene como fin ser
utilizado para promoción de salud y la prevención de
enfermedades. Por su parte, el decreto 487/20023 (4)
regula el procedimiento de facturación y cobro de las
prestaciones y establece un sistema de débito automático
que garantiza el cobro en caso de incumplimiento por parte
de los agentes del seguro de salud mediado por la
Superintendencia de Servicios de Salud (SSS).
Con anterioridad al decreto 939/00 (2) no existía una
normativa que permitiera a los hospitales facturar, aunque
hubo ciertas experiencias piloto para obtener otras fuentes
de financiamiento alternativas, pero no fue algo generalizado
a todos los hospitales (5).
En este sentido, ya se encontraba el antecedente del Decreto
Ley4 8.801/77 (6), mediante el cual se crea el Sistema de Atención
Médica Organizada (SAMO) y se establecen los lineamientos
para la coordinación de recursos sanitarios provinciales, además
de los municipales, y se crea el fondo provincial de salud.
Uno de los objetivos del SAMO era recuperar costos
mediante las obras sociales y generar recursos genuinos para
los propios establecimientos, como también su distribución
entre otros efectores de salud (5).
Por su parte, el decreto 4.530/90 (7) modifica al 1.158/79 (8) y
ambos reglamentan la Ley SAMO (6). Allí se establece el
porcentaje de distribución de los ingresos provenientes por el
recupero de costos hospitalarios de la siguiente manera:
• 10% se destina para el aporte al Fondo Provincial de Salud (FPS)5.
• 40% sumado a los ingresos por medicamentos para gastos
en partidas 2, 3 y 46 del establecimiento.
• 50% para la distribución a modo de incentivo para el
personal sanitario correspondiente a la Partida 1 7.
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Tabla 1: Normativas nacionales sobre recupero de costos
8 No deben poseer más de una novedad en el parte mensual de RR.HH.
Los porcentajes detallados son la base sobre la cual los
hospitales distribuyen sus ingresos provenientes de esta
fuente de financiamiento. El porcentaje destinado al Fondo
Provincial de Salud (FPS) es administrado de manera
centralizada por el Ministerio de Salud de la provincia. Este
ministerio ofrece apoyos financieros específicos a diferentes
hospitales, de acuerdo con sus necesidades particulares.
El FPS funciona como un fondo solidario, en el que todos los
hospitales contribuyen con el mismo porcentaje,
independientemente de sus ingresos. Aquellos con mayores
ingresos aportan más en términos absolutos, mientras que
los que reciben menos recursos, aportan en menor medida.
Además, el 40% de los ingresos incluye los montos recuperados
por medicamentos, que son los recursos disponibles para gastos
en los efectores de salud. Por último, como se mencionó
anteriormente, el 50% restante se distribuye entre el personal
sanitario como incentivo, lo que funciona como una especie de
"presentismo", dado que este monto se otorga a quienes
cumplen con la normativa8 vigente en el mes de pago. Esta
distribución también sigue una lógica solidaria, ya que los
agentes tienen asignado un coeficiente en la plataforma
Intranet, donde se realiza la liquidación. De esta manera, quienes
perciben salarios más bajos reciben mayores bonificaciones.
En las tablas 1 y 2, que se presentan a continuación, se puede
observar el conjunto de normas nacionales y de la provincia
de Buenos Aires que regulan la gestión de recupero de costos
para tener un panorama normativo más claro.
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INTRODUCCIÓN
La sostenibilidad del subsistema de salud pública en
Argentina, caracterizado por un financiamiento insuficiente y
una demanda en constante aumento, depende en gran
medida de la eficiencia en la gestión de sus recursos. En este
escenario, el recupero de costos en hospitales públicos
adquiere un rol crucial. Estos ingresos genuinos son
fundamentales para garantizar la provisión de insumos, la
adquisición de equipos y el reconocimiento al personal.
Asimismo, representan una oportunidad invaluable para
realizar obras de infraestructura que fortalezcan la capacidad
y la calidad de los servicios hospitalarios. Por ello, es relevante
analizar de qué manera han impactado las recientes
modificaciones normativas en los procesos de recupero de
costos hospitalarios en los hospitales provinciales en general,
pero en el Hospital Zonal General de Agudos “Gobernador
Domingo Mercante” de José C. Paz en particular y, además,
cuáles son las estrategias que ha implementado para
adaptarse a estos cambios.
Para abordar la problemática se realiza una revisión de las
normativas que enmarcan al sistema de recupero de costos
teniendo en cuenta las distintas modificaciones que hubieron
y, en particular, del decreto 172/24 introducido por el
Gobierno Nacional (1). Se consulta literatura actualizada
sobre la temática del recupero de costos en hospitales
públicos que brinda un contexto teórico sólido, se examinan
los informes generados por el Hospital Mercante y los datos
de los ingresos obtenidos a través del recupero de costos.
Se utiliza un abordaje cuantitativo donde se recolectan datos
financieros entre los años 2023-2024, permitiendo una
comparación de ingresos antes y después del cambio
normativo. Además, se utiliza un abordaje cualitativo
mediante la realización de entrevistas a personal clave del
área de facturación, brindando una perspectiva interna sobre
la situación actual y las estrategias adoptadas.
Con esta investigación se busca no solo evidenciar las
dificultades y barreras en el recupero de costos hospitalarios,
sino también poner en valor aquellas estrategias que han sido
implementadas por el Hospital Mercante en el contexto actual.
CONTEXTO Y PROBLEMÁTICA: RÉGIMEN DE
HOSPITALES PÚBLICOS DE GESTIÓN
DESCENTRALIZADA
A partir del régimen de hospitales públicos de gestión
descentralizada (HPGD), establecido por el decreto 939/001
(2), mediante el cual se reemplaza al 578/932 (3), los
hospitales que se adherían a tal régimen obtuvieron la
capacidad de generar recursos propios mediante el recupero
de costos en la atención de pacientes con cobertura de
seguridad social y empresas de medicina prepaga. Esta
normativa habilita a los hospitales a facturar las
prestaciones brindadas a los afiliados de estos subsistemas.
Es importante tener en cuenta que mediante el Decreto
939/00 (2) los efectores adquieren la posibilidad de
facturar a las obras sociales y terceros pagadores por las
prestaciones brindadas a sus afiliados, como lo establece
en su artículo 8 Inc. B. En el mismo decreto, se establece el
fondo de redistribución solidaria que tiene como fin ser
utilizado para promoción de salud y la prevención de
enfermedades. Por su parte, el decreto 487/20023 (4)
regula el procedimiento de facturación y cobro de las
prestaciones y establece un sistema de débito automático
que garantiza el cobro en caso de incumplimiento por parte
de los agentes del seguro de salud mediado por la
Superintendencia de Servicios de Salud (SSS).
Con anterioridad al decreto 939/00 (2) no existía una
normativa que permitiera a los hospitales facturar, aunque
hubo ciertas experiencias piloto para obtener otras fuentes
de financiamiento alternativas, pero no fue algo generalizado
a todos los hospitales (5).
En este sentido, ya se encontraba el antecedente del Decreto
Ley4 8.801/77 (6), mediante el cual se crea el Sistema de Atención
Médica Organizada (SAMO) y se establecen los lineamientos
para la coordinación de recursos sanitarios provinciales, además
de los municipales, y se crea el fondo provincial de salud.
Uno de los objetivos del SAMO era recuperar costos
mediante las obras sociales y generar recursos genuinos para
los propios establecimientos, como también su distribución
entre otros efectores de salud (5).
Por su parte, el decreto 4.530/90 (7) modifica al 1.158/79 (8) y
ambos reglamentan la Ley SAMO (6). Allí se establece el
porcentaje de distribución de los ingresos provenientes por el
recupero de costos hospitalarios de la siguiente manera:
• 10% se destina para el aporte al Fondo Provincial de Salud (FPS)5.
• 40% sumado a los ingresos por medicamentos para gastos
en partidas 2, 3 y 46 del establecimiento.
• 50% para la distribución a modo de incentivo para el
personal sanitario correspondiente a la Partida 1 7.
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Tabla 2: Normativas de la provincia de Buenos Aires sobre recupero de costos
Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización realizada por Legisalud y la normativa vigente
Fuente: Fuente: Elaboración propia en base a la sistematización realizada por Legisalud9 y la normativa vigente
9 http://leg.msal.gov.ar/atlas/recupero.html#0
10 http://leg.msal.gov.ar/atlas/recupero.html#0
Los porcentajes detallados son la base sobre la cual los
hospitales distribuyen sus ingresos provenientes de esta
fuente de financiamiento. El porcentaje destinado al Fondo
Provincial de Salud (FPS) es administrado de manera
centralizada por el Ministerio de Salud de la provincia. Este
ministerio ofrece apoyos financieros específicos a diferentes
hospitales, de acuerdo con sus necesidades particulares.
El FPS funciona como un fondo solidario, en el que todos los
hospitales contribuyen con el mismo porcentaje,
independientemente de sus ingresos. Aquellos con mayores
ingresos aportan más en términos absolutos, mientras que
los que reciben menos recursos, aportan en menor medida.
Además, el 40% de los ingresos incluye los montos recuperados
por medicamentos, que son los recursos disponibles para gastos
en los efectores de salud. Por último, como se mencionó
anteriormente, el 50% restante se distribuye entre el personal
sanitario como incentivo, lo que funciona como una especie de
"presentismo", dado que este monto se otorga a quienes
cumplen con la normativa8 vigente en el mes de pago. Esta
distribución también sigue una lógica solidaria, ya que los
agentes tienen asignado un coeficiente en la plataforma
Intranet, donde se realiza la liquidación. De esta manera, quienes
perciben salarios más bajos reciben mayores bonificaciones.
En las tablas 1 y 2, que se presentan a continuación, se puede
observar el conjunto de normas nacionales y de la provincia
de Buenos Aires que regulan la gestión de recupero de costos
para tener un panorama normativo más claro.
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Tabla 3: Evolución de la regulación en la gestión hospitalaria
Fuente: Elaboración propia en base a la evolución normativa.
11 Registro de Inscripción y Monitoreo del Sistema de Integración y Calidad para Establecimientos Públicos de Salud.
12 El decreto 343/23 en su artículo 4º determina a quienes denomina los “Agentes Financiadores”.
13 HPA
14 HPGD
15 RIMSICEPS
Como se puede observar en tabla 1, las normativas a nivel
nacional establecen el marco general para el
funcionamiento de los HPGD y los procedimientos para el
recupero de costos, mientras que las normativas a nivel
provincial observadas en la tabla 2 adaptan y
complementan estas disposiciones al contexto local.
Es relevante destacar el Decreto 343/2023 (9) de la gestión
de Alberto Fernández, dado que este establece un Sistema
de Integración y Calidad para los Establecimientos Públicos
de Salud (SICEPS). El espíritu de esta norma radica en un
gran esfuerzo de integrar el tan fragmentado sistema de
salud argentino, busca una gestión de la salud humanizada
y centrada en las personas y crea el registro único y
obligatorio RIMSICEPS11 con el fin de evaluar el desempeño
de los establecimientos públicos.
En relación con el recupero de costos, este decreto en sus
artículos 16 y 17 establece un sistema de monitoreo y
gestión de pagos donde obliga a los “Agentes
Financiadores”12 a pagar las prestaciones que hayan
brindado los establecimientos públicos de salud a sus
afiliados.
A partir del mencionado artículo 17 del decreto 343/23 (9) el
rol adoptado por la Superintendencia de Servicios de Salud
es fundamental, dado que es el organismo que monitorea
los circuitos de pago a partir del RIMSICEPS e interviene en
caso de no cumplimiento por parte de la seguridad social.
A continuación, se puede observar la evolución de los
decretos más relevantes que vimos hasta aquí y que
enmarcaron el accionar de los hospitales públicos. (Tabla 3).
El cuadro resume la evolución de la regulación en gestión
hospitalaria en Argentina, desde un modelo de
autogestión13 (10) y finanzas tradicionales, pasando por la
gestión descentralizada14 (5), hasta un modelo más
integrado y amplio15 alineado a nuevas leyes y prioridades
nacionales.
La SSS, a partir de su resolución 584/21 (11), implementó un
sistema digital obligatorio para el recupero de costos, una
plataforma digital que tanto los hospitales como los
prestadores de la seguridad social debían utilizar para
gestionar los pagos/cobros por las prestaciones realizadas
a los afiliados. Esta norma operaba bajo el paraguas
normativo del mencionado decreto 939/00 (2) de
hospitales de gestión pública descentralizada. Con la
incorporación del Decreto 343/23 (9), se reemplaza el
registro nacional HPGD del 939/00 (2) por el RIMSICEPS y
se centraliza la inscripción de los establecimientos, el
monitoreo de la calidad asistencial y los mecanismos de
facturación que incluyen a la plataforma mencionada en la
resolución 584/2021 (11) de la SSS quedan de esta forma
enmarcadas por el decreto 343/23 (9).
Cabe destacar que la resolución 584/21 (11) de la SSS
alcanzaba solo a las obras sociales nacionales mientras que,
con la incorporación del decreto 343/23 (9), se amplía el
alcance a las obras sociales provinciales, prepagas,
aseguradoras de riesgo laborales y de tránsito. Por ello,
este decreto es tan relevante puesto que aporta a la
gestión de recupero de costos y da una norma que integra
los procesos volviéndolos más ágiles y eficientes para el
trabajo cotidiano de los hospitales.
Sin embargo, el decreto 70/23 (12) establece la
desregulación del sistema de salud e introduce
importantes modificaciones en las reglas de juego. Entre
los cambios más relevantes permite a los trabajadores
desregular sus aportes que se destinaban a las obras
sociales (OOSS) y a las empresas de medicina prepagas, se
abandona la producción pública de medicamentos y se
vuelca hacia una lógica de mercado.
A través de los Decretos 170/2024 (13), 171/2024 (14) y
172/2024 (1), se avanzó en la reglamentación de los
artículos del DNU 70/23(12) que están vinculados con el
marco regulatorio de la medicina privada y obras sociales,
al Sistema Nacional del Seguro de Salud y al derecho de
libre elección (15).
A continuación, se detallan las principales modificatorias
que introducen los mencionados decretos impulsados por
el Gobierno Nacional (Tabla 4).
Una de las principales modificaciones que impacta
directamente la gestión de recupero de costos es la
introducida por el decreto 172/24 (1). Dado que, al derogar el
decreto 343/23 (9) que era la normativa que enmarcaba el
accionar de la SSS y a su rol en la centralización del circuito
de pagos y monitoreo, y desintegrarse el SICEPS, se pierde
el sustento regulatorio y los mecanismos de exigibilidad.
Los financiadores ya no estarían obligados a usar el
sistema unificado a través de la SSS y se abre a la
posibilidad de celebrar convenios particulares con cada
efector de salud o a través del ámbito jurisdiccional, según
se detalla en el reciente decreto. En este sentido, al no
existir un marco normativo que obligue a los financiadores
a utilizar los mecanismos anteriores la plataforma perdió su
razón de ser.
CONSECUENCIAS DE LA DEROGACIÓN DEL
DECRETO 343/23 (9)
En los antecedentes de la norma 172/24 (1) se justifica la
disolución del hasta ese momento mecanismo para la
gestión de cobros, haciendo hincapié que la SSS dejó en
evidencia la ineficiencia y desaprovechamiento de los
recursos. Además, resalta que los efectores deben atender
a la población sin desvirtuarse el fin, por un eventual pago
por las prestaciones efectuadas.
Aquí entran en juego cuestiones asociadas a la necesidad
de evitar subsidios cruzados. Se entiende por subsidios
cruzados según Thomas (16) a la fuga de recursos públicos
para subsidiar a personas con cobertura, debido a la falta
de coordinación de los sistemas de salud. Si una persona se
atiende en un hospital público y el efector, por algún
motivo, no factura esa prestación, se genera un subsidio
indirecto del sector público al privado. Es decir, la obra
social o tercero pagador no realiza un desembolso por la
prestación recibida por su afiliado. En este sentido, es
relevante evitar estas situaciones dado que la persona que
posee cobertura al ser atendida en el sistema público de
salud puede aportar al recupero de costos a través de su
seguro de salud. Es decir, no es el paciente que se atiende
quien financia esa prestación directamente, sino su obra
social o prepaga quien aporta a cubrir a su afiliado. Si esta
situación no sucede, la única parte beneficiada es la que
ofrece cobertura, porque no debe responder por su afiliado
y, como se mencionó, el efector público no niega la atención
a ningún ciudadano sin importar la capacidad de pago.
DESAFÍOS EN LA OBTENCIÓN DE RECURSOS
PROPIOS
Los hospitales de gestión pública descentralizada han
enfrentado numerosos desafíos en relación con la gestión
de facturación y cobros, por las prestaciones que brindan a
personas con cobertura de la seguridad social y medicina
prepaga.
Teniendo en cuenta los procesos de gestión de facturación
y cobro, previo al Decreto 343/2023 (9), el proceso carecía
de un sistema centralizado, obligando al establecimiento a
gestionar reclamos de manera individualizada con cada
obra social. Esta modalidad generaba incertidumbre en los
plazos de pago y, en numerosas ocasiones, derivaba en la
necesidad de iniciar acciones legales (vía judicial) para
cobrar deudas, lo que provocaba demoras significativas en
la ejecución de los pagos y la disponibilidad de esos
recursos.
Con la intervención de la SSS y su plataforma digital,
mediante la cual tanto los efectores de salud como los
financiadores y la propia SSS tenían acceso, el mecanismo
de facturación y cobro se había vuelto más ágil y eficiente.
Los hospitales a través de esta única plataforma cargaban
la facturación, los financiadores podían visualizarla y, si no
había objeciones, se efectuaba el pago y en caso de
discrepancias intervenía la SSS para resolverlas y podía
ordenar la liquidación del pago mediante la AFIP, si era
necesario. Sin embargo, con la retirada de este organismo
que centralizaba el proceso, hoy en día cada efector debe
negociar convenios particulares con cada prestador de la
seguridad social y establecer los mecanismos mediante los
cuales se deben realizar los pagos y gestión de cobros,
dejando de esta manera a los hospitales con poca
capacidad de presión en el proceso de recupero de costos.
El proceso de recupero de costos después de la salida de la
SSS, sin el sistema unificado, se volvió toda una odisea y un
laberinto burocrático. El concejo provincial de SAMO, en un
intento de fortalecer la gestión de cobros luego del
cimbronazo causado por los cambios normativos a nivel
nacional, estableció mediante la resolución 40/2024(17) los
nuevos lineamientos de trabajo a partir de la modificación
que introduce el decreto 172/24 (1), que elimina la vía
administrativa de recupero por intermedio de la SSS y
disuelve toda intervención que esta realizaba entre los
agentes cobertores y los efectores de salud. La norma
nacional afirma que el recupero es responsabilidad de las
jurisdicciones y podrá efectuarse a través de convenios que
celebren particularmente con los agentes del seguro de
salud.
Es importante resaltar que las normativas emanadas por el
Concejo Provincial de SAMO no son vinculantes a los
financiadores y, como se mencionó, se deben celebrar
acuerdos particulares con ellos.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE FACTURADO Y
PERCIBIDO 2023-2024
Es necesario tener presente los montos percibidos por el
hospital en 2024 para dar con la magnitud del impacto. El
decreto 172/2024 (1) que elimina a la SSS como mediador
entre los financiadores y los efectores públicos de salud fue
publicado en el Boletín Oficial en febrero de 2024.
En el siguiente gráfico se pueden observar los ingresos
provenientes del recupero de costos (Gráfico A).
Como se puede observar en el gráfico, se produjo una caída
en los ingresos del establecimiento en febrero de 202416
marcado en rojo, seguido de un leve incremento y luego
una caída abrupta de los mismos. Se observan en el gráfico
períodos de inestabilidad con marcados picos. Aunque a
partir de mitad de año se observa una tendencia al alza, lo
que se puede atribuir a las estrategias implementadas por
el hospital, desarrolladas en el siguiente apartado.
Un análisis comparativo de los ingresos del 2023-2024
pueden ayudarnos a cuantificar el impacto financiero del
decreto 172/24 (1) y determinar las consecuencias de la
supresión de la SSS como organismo mediador.
A continuación, se presentan el facturado y el percibido de
2023-2024 comparativamente (Gráfico B).
En el gráfico B se puede notar que los ingresos totales
percibidos en 2024 fueron inferiores a los de 2023 en
términos nominales. Esta reducción confirma la hipótesis
inicial sobre el impacto negativo de las modificaciones
normativas. De esta manera, el monto percibido en el año
del cambio normativo es inferior al nivel que venía
percibiendo el hospital. La situación se agrava aún más al
considerar la inflación anual informada por el INDEC del
117,8 % (18) registrada en 2024 con respecto al 2023, lo que
implica una disminución significativa en términos reales de
ingreso. Esto refleja una pérdida del poder adquisitivo y
una disminución de la capacidad del hospital para gastos.
PPor otra parte, es preciso tener en cuenta el nivel de
facturación mantenido por el efector, para dar cuenta de la
situación completa ( ver Gráfico C).
Como se puede observar en el gráfico C, el facturado en
términos nominales del ejercicio 2024 (año de variación
normativa) es superior al del año anterior (que se facturaba
con el régimen anterior). Sin embargo, como se mostró en
el gráfico C, el percibido del 2024 fue menor.
El aumento en el facturado sugiere que el hospital
mantuvo o incluso mejoró su actividad de facturación. La
diferencia entre el facturado y el percibido da cuenta de
algún problema en la gestión de cobro. Las causas podrían
ser debido al cambio en el proceso de cobro, la no
intervención de la SSS en el proceso y/o demora en los
pagos por parte de los financiadores.
A pesar del complejo escenario y el impacto negativo
demostrado hasta aquí, y observado a través de los
números presentados, se pueden destacar las iniciativas
que llevó adelante el hospital para sortear este panorama.
ESTRATEGIAS DEL HOSPITAL ZONAL DE AGUDOS
GOBERNADOR DOMINGO MERCANTE
Inaugurado en 1995, pertenece a la Región Sanitaria V bajo
la órbita del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos
Aires. Su ubicación en el corazón del municipio de José C.
Paz, un territorio con 326.992 (19) habitantes (INDEC -
Censo 2022) (20) y un marcado contexto de vulnerabilidad
socioeconómica (19), lo convierte en un efector clave para
la comunidad al ser el único de carácter provincial. Cuenta
con un equipo de aproximadamente 1.200 trabajadores y
trabajadoras y una Unidad de Pronta Atención integrada.
De este modo, el hospital garantiza el acceso a la salud a
través de sus 200 camas, atiende cerca de 500 pacientes al
día y a alrededor de 2.500 nacimientos al año (21).
Como único efector provincial es importante en el contexto
social y económico en el que se halla inmerso. Es
importante resaltar que el 46.7% (19) de la población que
se atiende no posee cobertura de la seguridad social. En
este contexto, el manejo eficiente de los recursos y la
cuestión del recupero de los costos de aquellos pacientes
que se atienden y si poseen cobertura social es crucial. A
continuación, se detallan las estrategias implementadas
por el hospital para mitigar el impacto en los ingresos.
IMPACTO EN LOS INGRESOS DEL HOSPITAL Y
ESTRATEGIAS DE ABORDAJE
Los recientes cambios normativos han tenido un impacto
significativo en la gestión financiera de los hospitales
públicos. El sistema pasó de una lógica centralizada, donde
la intervención de la Superintendencia de Servicios de
Salud garantizaba el cobro de las prestaciones a través de
una plataforma unificada, a un modelo en el que los
efectores deben negociar convenios particulares con cada
financiador. Esta transformación ha dejado a los hospitales
en una situación de desprotección y sin mecanismos
efectivos de coacción para asegurar el pago de las
prestaciones, afectando gravemente su capacidad de
maniobra.
En este nuevo escenario, la responsabilidad de gestionar el
cobro de las prestaciones recae exclusivamente en los
hospitales, lo que implica mayores esfuerzos
administrativos y recursos para sostener el sistema SAMO
en funcionamiento. Frente a la caída de ingresos y el riesgo
de paralización del sistema, el Hospital Mercante
implementó una serie de estrategias para revertir la
situación.
• Reorganización interna: se renovó la coordinación de la
oficina de facturación y se adoptó una actitud proactiva
ante el nuevo contexto. Con el respaldo de la Dirección del
Hospital, se inició una etapa de búsqueda de soluciones
concretas.
• Gestión de convenios: se logró firmar un convenio
particular con PAMI, permitiendo facturar las prestaciones
a sus afiliados y estableciendo un circuito de trabajo que
facilita la previsibilidad de ingresos y la gestión de débitos.
• Negociación con obras sociales: se establecieron
acuerdos tácitos con distintas obras sociales para evitar la
interrupción de pagos, a pesar de la ausencia de la SSS
como organismo regulador y la derogación del decreto
343/23, que brindaba el marco normativo para la gestión
del recupero. Los financiadores no cuentan con
mecanismos de coacción que los obligue a cumplir con los
compromisos generados por la atención de sus afiliados en
el subsistema de salud pública.
• Formalización de acuerdos: se trabaja en la formalización
de los acuerdos y negociaciones alcanzados, buscando que
estos queden plasmados en documentos y no dependan
exclusivamente de la voluntad individual o de las relaciones
interpersonales.
• Optimización de recursos internos: se incorporaron
recursos tecnológicos a través de la reasignación de
computadoras al área y se fortaleció la conectividad.
Además, se reorganizó el equipo de trabajo, sumando
personal reasignado al área de SAMO para fortalecer la
captación, facturación, seguimiento de cobro y la
comunicación con los prestadores.
Los testimonios del personal de la oficina de recuperación
de costos indican que, si bien los cambios normativos
significaron la caída de un sistema que venía mostrando
mejoras sostenidas, la adversidad impulsó una revisión y
optimización de los procesos internos y externos. La
experiencia permitió fortalecer la gestión, demostrando las
capacidades institucionales17 (22) que posee el hospital.
En síntesis, las estrategias implementadas por el Hospital
Mercante buscan sostener el flujo de ingresos y garantizar
la continuidad del sistema SAMO, a través de la
reorganización interna, la gestión activa de convenios y la
readecuación de los procesos administrativos. Sin
embargo, la sostenibilidad del sistema sigue dependiendo
de la capacidad de los hospitales para adaptarse y negociar
en un contexto normativo inestable y con escasos
mecanismos de coerción ante los financiadores. Es
necesario tener en cuenta que al modificarse el proceso de
facturación y cobro es imprescindible realizar mayores
esfuerzos e invertir mayores recursos para la gestión de
cobro, dado que la responsabilidad recae exclusivamente
en los hospitales.
REFLEXIONES FINALES
La situación del sistema de salud pública en Argentina
presenta desafíos estructurales significativos y la gestión
del recupero de costos hospitalarios no es la excepción. Con
la implementación de cambios normativos orientados a
desregular y flexibilizar el sistema, se ha evidenciado una
creciente desigualdad y vulnerabilidad en la capacidad de
financiamiento de las instituciones públicas, especialmente
en contextos de escasez de recursos y desigualdades
sociales acentuadas.
Las estrategias adoptadas por el Hospital General de
Agudos “Gobernador Domingo Mercante”, como la
búsqueda de alianzas con obras sociales, la reutilización de
recursos tecnológicos y la formalización de acuerdos
administrativos, resultan esenciales para mantener la
continuidad operativa. Sin embargo, estas acciones
demandan recursos adicionales, capacidades
institucionales fortalecidas y, sobre todo, un enfoque
colaborativo que trascienda las gestiones individuales. Esto
hace evidente la necesidad de un marco normativo que
facilite la integración efectiva de actores y establezca
mecanismos coercitivos adecuados.
Asimismo, resulta clave en investigaciones futuras analizar
el impacto social y sanitario de las reformas regulatorias,
considerando cómo estas afectan la calidad y el acceso,
especialmente para las comunidades en condiciones de
vulnerabilidad. La gestión institucional debe fortalecerse
mediante propuestas específicas que mejoren la capacidad
de negociación, planificación y respuesta ante las
incertidumbres normativas y económicas.
Finalmente, la sostenibilidad del sistema requiere de una
visión a largo plazo, que incluya propuestas de políticas
públicas nacionales orientadas a garantizar la estabilidad,
promover la innovación y fortalecer las capacidades
institucionales. Solo mediante un compromiso conjunto
entre actores políticos, sociales y del sector salud será
posible garantizar que los avances en gestión y
financiamiento redunden en una atención de calidad,
equitativa y sustentable para toda la población.
Salud Pública 2025 Dic; 4
Tabla 4: Principales modificatorios decretos 170, 171 y 172 de 2024
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente.
Como se puede observar en tabla 1, las normativas a nivel
nacional establecen el marco general para el
funcionamiento de los HPGD y los procedimientos para el
recupero de costos, mientras que las normativas a nivel
provincial observadas en la tabla 2 adaptan y
complementan estas disposiciones al contexto local.
Es relevante destacar el Decreto 343/2023 (9) de la gestión
de Alberto Fernández, dado que este establece un Sistema
de Integración y Calidad para los Establecimientos Públicos
de Salud (SICEPS). El espíritu de esta norma radica en un
gran esfuerzo de integrar el tan fragmentado sistema de
salud argentino, busca una gestión de la salud humanizada
y centrada en las personas y crea el registro único y
obligatorio RIMSICEPS11 con el fin de evaluar el desempeño
de los establecimientos públicos.
Informe Especial IE
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
En relación con el recupero de costos, este decreto en sus
artículos 16 y 17 establece un sistema de monitoreo y
gestión de pagos donde obliga a los “Agentes
Financiadores”12 a pagar las prestaciones que hayan
brindado los establecimientos públicos de salud a sus
afiliados.
A partir del mencionado artículo 17 del decreto 343/23 (9) el
rol adoptado por la Superintendencia de Servicios de Salud
es fundamental, dado que es el organismo que monitorea
los circuitos de pago a partir del RIMSICEPS e interviene en
caso de no cumplimiento por parte de la seguridad social.
A continuación, se puede observar la evolución de los
decretos más relevantes que vimos hasta aquí y que
enmarcaron el accionar de los hospitales públicos. (Tabla 3).
El cuadro resume la evolución de la regulación en gestión
hospitalaria en Argentina, desde un modelo de
autogestión13 (10) y finanzas tradicionales, pasando por la
gestión descentralizada14 (5), hasta un modelo más
integrado y amplio15 alineado a nuevas leyes y prioridades
nacionales.
La SSS, a partir de su resolución 584/21 (11), implementó un
sistema digital obligatorio para el recupero de costos, una
plataforma digital que tanto los hospitales como los
prestadores de la seguridad social debían utilizar para
gestionar los pagos/cobros por las prestaciones realizadas
a los afiliados. Esta norma operaba bajo el paraguas
normativo del mencionado decreto 939/00 (2) de
hospitales de gestión pública descentralizada. Con la
incorporación del Decreto 343/23 (9), se reemplaza el
registro nacional HPGD del 939/00 (2) por el RIMSICEPS y
se centraliza la inscripción de los establecimientos, el
monitoreo de la calidad asistencial y los mecanismos de
facturación que incluyen a la plataforma mencionada en la
resolución 584/2021 (11) de la SSS quedan de esta forma
enmarcadas por el decreto 343/23 (9).
Cabe destacar que la resolución 584/21 (11) de la SSS
alcanzaba solo a las obras sociales nacionales mientras que,
con la incorporación del decreto 343/23 (9), se amplía el
alcance a las obras sociales provinciales, prepagas,
aseguradoras de riesgo laborales y de tránsito. Por ello,
este decreto es tan relevante puesto que aporta a la
gestión de recupero de costos y da una norma que integra
los procesos volviéndolos más ágiles y eficientes para el
trabajo cotidiano de los hospitales.
Sin embargo, el decreto 70/23 (12) establece la
desregulación del sistema de salud e introduce
importantes modificaciones en las reglas de juego. Entre
los cambios más relevantes permite a los trabajadores
desregular sus aportes que se destinaban a las obras
sociales (OOSS) y a las empresas de medicina prepagas, se
abandona la producción pública de medicamentos y se
vuelca hacia una lógica de mercado.
A través de los Decretos 170/2024 (13), 171/2024 (14) y
172/2024 (1), se avanzó en la reglamentación de los
artículos del DNU 70/23(12) que están vinculados con el
marco regulatorio de la medicina privada y obras sociales,
al Sistema Nacional del Seguro de Salud y al derecho de
libre elección (15).
A continuación, se detallan las principales modificatorias
que introducen los mencionados decretos impulsados por
el Gobierno Nacional (Tabla 4).
Una de las principales modificaciones que impacta
directamente la gestión de recupero de costos es la
introducida por el decreto 172/24 (1). Dado que, al derogar el
decreto 343/23 (9) que era la normativa que enmarcaba el
accionar de la SSS y a su rol en la centralización del circuito
de pagos y monitoreo, y desintegrarse el SICEPS, se pierde
el sustento regulatorio y los mecanismos de exigibilidad.
Los financiadores ya no estarían obligados a usar el
sistema unificado a través de la SSS y se abre a la
posibilidad de celebrar convenios particulares con cada
efector de salud o a través del ámbito jurisdiccional, según
se detalla en el reciente decreto. En este sentido, al no
existir un marco normativo que obligue a los financiadores
a utilizar los mecanismos anteriores la plataforma perdió su
razón de ser.
CONSECUENCIAS DE LA DEROGACIÓN DEL
DECRETO 343/23 (9)
En los antecedentes de la norma 172/24 (1) se justifica la
disolución del hasta ese momento mecanismo para la
gestión de cobros, haciendo hincapié que la SSS dejó en
evidencia la ineficiencia y desaprovechamiento de los
recursos. Además, resalta que los efectores deben atender
a la población sin desvirtuarse el fin, por un eventual pago
por las prestaciones efectuadas.
Aquí entran en juego cuestiones asociadas a la necesidad
de evitar subsidios cruzados. Se entiende por subsidios
cruzados según Thomas (16) a la fuga de recursos públicos
para subsidiar a personas con cobertura, debido a la falta
de coordinación de los sistemas de salud. Si una persona se
atiende en un hospital público y el efector, por algún
motivo, no factura esa prestación, se genera un subsidio
indirecto del sector público al privado. Es decir, la obra
social o tercero pagador no realiza un desembolso por la
prestación recibida por su afiliado. En este sentido, es
relevante evitar estas situaciones dado que la persona que
posee cobertura al ser atendida en el sistema público de
salud puede aportar al recupero de costos a través de su
seguro de salud. Es decir, no es el paciente que se atiende
quien financia esa prestación directamente, sino su obra
social o prepaga quien aporta a cubrir a su afiliado. Si esta
situación no sucede, la única parte beneficiada es la que
ofrece cobertura, porque no debe responder por su afiliado
y, como se mencionó, el efector público no niega la atención
a ningún ciudadano sin importar la capacidad de pago.
DESAFÍOS EN LA OBTENCIÓN DE RECURSOS
PROPIOS
Los hospitales de gestión pública descentralizada han
enfrentado numerosos desafíos en relación con la gestión
de facturación y cobros, por las prestaciones que brindan a
personas con cobertura de la seguridad social y medicina
prepaga.
Teniendo en cuenta los procesos de gestión de facturación
y cobro, previo al Decreto 343/2023 (9), el proceso carecía
de un sistema centralizado, obligando al establecimiento a
gestionar reclamos de manera individualizada con cada
obra social. Esta modalidad generaba incertidumbre en los
plazos de pago y, en numerosas ocasiones, derivaba en la
necesidad de iniciar acciones legales (vía judicial) para
cobrar deudas, lo que provocaba demoras significativas en
la ejecución de los pagos y la disponibilidad de esos
recursos.
Con la intervención de la SSS y su plataforma digital,
mediante la cual tanto los efectores de salud como los
financiadores y la propia SSS tenían acceso, el mecanismo
de facturación y cobro se había vuelto más ágil y eficiente.
Los hospitales a través de esta única plataforma cargaban
la facturación, los financiadores podían visualizarla y, si no
había objeciones, se efectuaba el pago y en caso de
discrepancias intervenía la SSS para resolverlas y podía
ordenar la liquidación del pago mediante la AFIP, si era
necesario. Sin embargo, con la retirada de este organismo
que centralizaba el proceso, hoy en día cada efector debe
negociar convenios particulares con cada prestador de la
seguridad social y establecer los mecanismos mediante los
cuales se deben realizar los pagos y gestión de cobros,
dejando de esta manera a los hospitales con poca
capacidad de presión en el proceso de recupero de costos.
El proceso de recupero de costos después de la salida de la
SSS, sin el sistema unificado, se volvió toda una odisea y un
laberinto burocrático. El concejo provincial de SAMO, en un
intento de fortalecer la gestión de cobros luego del
cimbronazo causado por los cambios normativos a nivel
nacional, estableció mediante la resolución 40/2024(17) los
nuevos lineamientos de trabajo a partir de la modificación
que introduce el decreto 172/24 (1), que elimina la vía
administrativa de recupero por intermedio de la SSS y
disuelve toda intervención que esta realizaba entre los
agentes cobertores y los efectores de salud. La norma
nacional afirma que el recupero es responsabilidad de las
jurisdicciones y podrá efectuarse a través de convenios que
celebren particularmente con los agentes del seguro de
salud.
Es importante resaltar que las normativas emanadas por el
Concejo Provincial de SAMO no son vinculantes a los
financiadores y, como se mencionó, se deben celebrar
acuerdos particulares con ellos.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE FACTURADO Y
PERCIBIDO 2023-2024
Es necesario tener presente los montos percibidos por el
hospital en 2024 para dar con la magnitud del impacto. El
decreto 172/2024 (1) que elimina a la SSS como mediador
entre los financiadores y los efectores públicos de salud fue
publicado en el Boletín Oficial en febrero de 2024.
En el siguiente gráfico se pueden observar los ingresos
provenientes del recupero de costos (Gráfico A).
Como se puede observar en el gráfico, se produjo una caída
en los ingresos del establecimiento en febrero de 202416
marcado en rojo, seguido de un leve incremento y luego
una caída abrupta de los mismos. Se observan en el gráfico
períodos de inestabilidad con marcados picos. Aunque a
partir de mitad de año se observa una tendencia al alza, lo
que se puede atribuir a las estrategias implementadas por
el hospital, desarrolladas en el siguiente apartado.
Un análisis comparativo de los ingresos del 2023-2024
pueden ayudarnos a cuantificar el impacto financiero del
decreto 172/24 (1) y determinar las consecuencias de la
supresión de la SSS como organismo mediador.
A continuación, se presentan el facturado y el percibido de
2023-2024 comparativamente (Gráfico B).
En el gráfico B se puede notar que los ingresos totales
percibidos en 2024 fueron inferiores a los de 2023 en
términos nominales. Esta reducción confirma la hipótesis
inicial sobre el impacto negativo de las modificaciones
normativas. De esta manera, el monto percibido en el año
del cambio normativo es inferior al nivel que venía
percibiendo el hospital. La situación se agrava aún más al
considerar la inflación anual informada por el INDEC del
117,8 % (18) registrada en 2024 con respecto al 2023, lo que
implica una disminución significativa en términos reales de
ingreso. Esto refleja una pérdida del poder adquisitivo y
una disminución de la capacidad del hospital para gastos.
PPor otra parte, es preciso tener en cuenta el nivel de
facturación mantenido por el efector, para dar cuenta de la
situación completa ( ver Gráfico C).
Como se puede observar en el gráfico C, el facturado en
términos nominales del ejercicio 2024 (año de variación
normativa) es superior al del año anterior (que se facturaba
con el régimen anterior). Sin embargo, como se mostró en
el gráfico C, el percibido del 2024 fue menor.
El aumento en el facturado sugiere que el hospital
mantuvo o incluso mejoró su actividad de facturación. La
diferencia entre el facturado y el percibido da cuenta de
algún problema en la gestión de cobro. Las causas podrían
ser debido al cambio en el proceso de cobro, la no
intervención de la SSS en el proceso y/o demora en los
pagos por parte de los financiadores.
A pesar del complejo escenario y el impacto negativo
demostrado hasta aquí, y observado a través de los
números presentados, se pueden destacar las iniciativas
que llevó adelante el hospital para sortear este panorama.
ESTRATEGIAS DEL HOSPITAL ZONAL DE AGUDOS
GOBERNADOR DOMINGO MERCANTE
Inaugurado en 1995, pertenece a la Región Sanitaria V bajo
la órbita del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos
Aires. Su ubicación en el corazón del municipio de José C.
Paz, un territorio con 326.992 (19) habitantes (INDEC -
Censo 2022) (20) y un marcado contexto de vulnerabilidad
socioeconómica (19), lo convierte en un efector clave para
la comunidad al ser el único de carácter provincial. Cuenta
con un equipo de aproximadamente 1.200 trabajadores y
trabajadoras y una Unidad de Pronta Atención integrada.
De este modo, el hospital garantiza el acceso a la salud a
través de sus 200 camas, atiende cerca de 500 pacientes al
día y a alrededor de 2.500 nacimientos al año (21).
Como único efector provincial es importante en el contexto
social y económico en el que se halla inmerso. Es
importante resaltar que el 46.7% (19) de la población que
se atiende no posee cobertura de la seguridad social. En
este contexto, el manejo eficiente de los recursos y la
cuestión del recupero de los costos de aquellos pacientes
que se atienden y si poseen cobertura social es crucial. A
continuación, se detallan las estrategias implementadas
por el hospital para mitigar el impacto en los ingresos.
IMPACTO EN LOS INGRESOS DEL HOSPITAL Y
ESTRATEGIAS DE ABORDAJE
Los recientes cambios normativos han tenido un impacto
significativo en la gestión financiera de los hospitales
públicos. El sistema pasó de una lógica centralizada, donde
la intervención de la Superintendencia de Servicios de
Salud garantizaba el cobro de las prestaciones a través de
una plataforma unificada, a un modelo en el que los
efectores deben negociar convenios particulares con cada
financiador. Esta transformación ha dejado a los hospitales
en una situación de desprotección y sin mecanismos
efectivos de coacción para asegurar el pago de las
prestaciones, afectando gravemente su capacidad de
maniobra.
En este nuevo escenario, la responsabilidad de gestionar el
cobro de las prestaciones recae exclusivamente en los
hospitales, lo que implica mayores esfuerzos
administrativos y recursos para sostener el sistema SAMO
en funcionamiento. Frente a la caída de ingresos y el riesgo
de paralización del sistema, el Hospital Mercante
implementó una serie de estrategias para revertir la
situación.
• Reorganización interna: se renovó la coordinación de la
oficina de facturación y se adoptó una actitud proactiva
ante el nuevo contexto. Con el respaldo de la Dirección del
Hospital, se inició una etapa de búsqueda de soluciones
concretas.
• Gestión de convenios: se logró firmar un convenio
particular con PAMI, permitiendo facturar las prestaciones
a sus afiliados y estableciendo un circuito de trabajo que
facilita la previsibilidad de ingresos y la gestión de débitos.
• Negociación con obras sociales: se establecieron
acuerdos tácitos con distintas obras sociales para evitar la
interrupción de pagos, a pesar de la ausencia de la SSS
como organismo regulador y la derogación del decreto
343/23, que brindaba el marco normativo para la gestión
del recupero. Los financiadores no cuentan con
mecanismos de coacción que los obligue a cumplir con los
compromisos generados por la atención de sus afiliados en
el subsistema de salud pública.
• Formalización de acuerdos: se trabaja en la formalización
de los acuerdos y negociaciones alcanzados, buscando que
estos queden plasmados en documentos y no dependan
exclusivamente de la voluntad individual o de las relaciones
interpersonales.
• Optimización de recursos internos: se incorporaron
recursos tecnológicos a través de la reasignación de
computadoras al área y se fortaleció la conectividad.
Además, se reorganizó el equipo de trabajo, sumando
personal reasignado al área de SAMO para fortalecer la
captación, facturación, seguimiento de cobro y la
comunicación con los prestadores.
Los testimonios del personal de la oficina de recuperación
de costos indican que, si bien los cambios normativos
significaron la caída de un sistema que venía mostrando
mejoras sostenidas, la adversidad impulsó una revisión y
optimización de los procesos internos y externos. La
experiencia permitió fortalecer la gestión, demostrando las
capacidades institucionales17 (22) que posee el hospital.
En síntesis, las estrategias implementadas por el Hospital
Mercante buscan sostener el flujo de ingresos y garantizar
la continuidad del sistema SAMO, a través de la
reorganización interna, la gestión activa de convenios y la
readecuación de los procesos administrativos. Sin
embargo, la sostenibilidad del sistema sigue dependiendo
de la capacidad de los hospitales para adaptarse y negociar
en un contexto normativo inestable y con escasos
mecanismos de coerción ante los financiadores. Es
necesario tener en cuenta que al modificarse el proceso de
facturación y cobro es imprescindible realizar mayores
esfuerzos e invertir mayores recursos para la gestión de
cobro, dado que la responsabilidad recae exclusivamente
en los hospitales.
REFLEXIONES FINALES
La situación del sistema de salud pública en Argentina
presenta desafíos estructurales significativos y la gestión
del recupero de costos hospitalarios no es la excepción. Con
la implementación de cambios normativos orientados a
desregular y flexibilizar el sistema, se ha evidenciado una
creciente desigualdad y vulnerabilidad en la capacidad de
financiamiento de las instituciones públicas, especialmente
en contextos de escasez de recursos y desigualdades
sociales acentuadas.
Las estrategias adoptadas por el Hospital General de
Agudos “Gobernador Domingo Mercante”, como la
búsqueda de alianzas con obras sociales, la reutilización de
recursos tecnológicos y la formalización de acuerdos
administrativos, resultan esenciales para mantener la
continuidad operativa. Sin embargo, estas acciones
demandan recursos adicionales, capacidades
institucionales fortalecidas y, sobre todo, un enfoque
colaborativo que trascienda las gestiones individuales. Esto
hace evidente la necesidad de un marco normativo que
facilite la integración efectiva de actores y establezca
mecanismos coercitivos adecuados.
Asimismo, resulta clave en investigaciones futuras analizar
el impacto social y sanitario de las reformas regulatorias,
considerando cómo estas afectan la calidad y el acceso,
especialmente para las comunidades en condiciones de
vulnerabilidad. La gestión institucional debe fortalecerse
mediante propuestas específicas que mejoren la capacidad
de negociación, planificación y respuesta ante las
incertidumbres normativas y económicas.
Finalmente, la sostenibilidad del sistema requiere de una
visión a largo plazo, que incluya propuestas de políticas
públicas nacionales orientadas a garantizar la estabilidad,
promover la innovación y fortalecer las capacidades
institucionales. Solo mediante un compromiso conjunto
entre actores políticos, sociales y del sector salud será
posible garantizar que los avances en gestión y
financiamiento redunden en una atención de calidad,
equitativa y sustentable para toda la población.
Salud Pública 2025 Dic; 4
Gráfico A: Percibido SAMO en 2024
Fuente: Elaboración propia en base a datos disponibles del Hospital Mercante.
Como se puede observar en tabla 1, las normativas a nivel
nacional establecen el marco general para el
funcionamiento de los HPGD y los procedimientos para el
recupero de costos, mientras que las normativas a nivel
provincial observadas en la tabla 2 adaptan y
complementan estas disposiciones al contexto local.
Es relevante destacar el Decreto 343/2023 (9) de la gestión
de Alberto Fernández, dado que este establece un Sistema
de Integración y Calidad para los Establecimientos Públicos
de Salud (SICEPS). El espíritu de esta norma radica en un
gran esfuerzo de integrar el tan fragmentado sistema de
salud argentino, busca una gestión de la salud humanizada
y centrada en las personas y crea el registro único y
obligatorio RIMSICEPS11 con el fin de evaluar el desempeño
de los establecimientos públicos.
Informe Especial IE
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
En relación con el recupero de costos, este decreto en sus
artículos 16 y 17 establece un sistema de monitoreo y
gestión de pagos donde obliga a los “Agentes
Financiadores”12 a pagar las prestaciones que hayan
brindado los establecimientos públicos de salud a sus
afiliados.
A partir del mencionado artículo 17 del decreto 343/23 (9) el
rol adoptado por la Superintendencia de Servicios de Salud
es fundamental, dado que es el organismo que monitorea
los circuitos de pago a partir del RIMSICEPS e interviene en
caso de no cumplimiento por parte de la seguridad social.
A continuación, se puede observar la evolución de los
decretos más relevantes que vimos hasta aquí y que
enmarcaron el accionar de los hospitales públicos. (Tabla 3).
El cuadro resume la evolución de la regulación en gestión
hospitalaria en Argentina, desde un modelo de
autogestión13 (10) y finanzas tradicionales, pasando por la
gestión descentralizada14 (5), hasta un modelo más
integrado y amplio15 alineado a nuevas leyes y prioridades
nacionales.
La SSS, a partir de su resolución 584/21 (11), implementó un
sistema digital obligatorio para el recupero de costos, una
plataforma digital que tanto los hospitales como los
prestadores de la seguridad social debían utilizar para
gestionar los pagos/cobros por las prestaciones realizadas
a los afiliados. Esta norma operaba bajo el paraguas
normativo del mencionado decreto 939/00 (2) de
hospitales de gestión pública descentralizada. Con la
incorporación del Decreto 343/23 (9), se reemplaza el
registro nacional HPGD del 939/00 (2) por el RIMSICEPS y
se centraliza la inscripción de los establecimientos, el
monitoreo de la calidad asistencial y los mecanismos de
facturación que incluyen a la plataforma mencionada en la
resolución 584/2021 (11) de la SSS quedan de esta forma
enmarcadas por el decreto 343/23 (9).
Cabe destacar que la resolución 584/21 (11) de la SSS
alcanzaba solo a las obras sociales nacionales mientras que,
con la incorporación del decreto 343/23 (9), se amplía el
alcance a las obras sociales provinciales, prepagas,
aseguradoras de riesgo laborales y de tránsito. Por ello,
este decreto es tan relevante puesto que aporta a la
gestión de recupero de costos y da una norma que integra
los procesos volviéndolos más ágiles y eficientes para el
trabajo cotidiano de los hospitales.
Sin embargo, el decreto 70/23 (12) establece la
desregulación del sistema de salud e introduce
importantes modificaciones en las reglas de juego. Entre
los cambios más relevantes permite a los trabajadores
desregular sus aportes que se destinaban a las obras
sociales (OOSS) y a las empresas de medicina prepagas, se
abandona la producción pública de medicamentos y se
vuelca hacia una lógica de mercado.
A través de los Decretos 170/2024 (13), 171/2024 (14) y
172/2024 (1), se avanzó en la reglamentación de los
artículos del DNU 70/23(12) que están vinculados con el
marco regulatorio de la medicina privada y obras sociales,
al Sistema Nacional del Seguro de Salud y al derecho de
libre elección (15).
A continuación, se detallan las principales modificatorias
que introducen los mencionados decretos impulsados por
el Gobierno Nacional (Tabla 4).
Una de las principales modificaciones que impacta
directamente la gestión de recupero de costos es la
introducida por el decreto 172/24 (1). Dado que, al derogar el
decreto 343/23 (9) que era la normativa que enmarcaba el
accionar de la SSS y a su rol en la centralización del circuito
de pagos y monitoreo, y desintegrarse el SICEPS, se pierde
el sustento regulatorio y los mecanismos de exigibilidad.
Los financiadores ya no estarían obligados a usar el
sistema unificado a través de la SSS y se abre a la
posibilidad de celebrar convenios particulares con cada
efector de salud o a través del ámbito jurisdiccional, según
se detalla en el reciente decreto. En este sentido, al no
existir un marco normativo que obligue a los financiadores
a utilizar los mecanismos anteriores la plataforma perdió su
razón de ser.
CONSECUENCIAS DE LA DEROGACIÓN DEL
DECRETO 343/23 (9)
En los antecedentes de la norma 172/24 (1) se justifica la
disolución del hasta ese momento mecanismo para la
gestión de cobros, haciendo hincapié que la SSS dejó en
evidencia la ineficiencia y desaprovechamiento de los
recursos. Además, resalta que los efectores deben atender
a la población sin desvirtuarse el fin, por un eventual pago
por las prestaciones efectuadas.
Aquí entran en juego cuestiones asociadas a la necesidad
de evitar subsidios cruzados. Se entiende por subsidios
cruzados según Thomas (16) a la fuga de recursos públicos
para subsidiar a personas con cobertura, debido a la falta
de coordinación de los sistemas de salud. Si una persona se
atiende en un hospital público y el efector, por algún
motivo, no factura esa prestación, se genera un subsidio
indirecto del sector público al privado. Es decir, la obra
social o tercero pagador no realiza un desembolso por la
prestación recibida por su afiliado. En este sentido, es
relevante evitar estas situaciones dado que la persona que
posee cobertura al ser atendida en el sistema público de
salud puede aportar al recupero de costos a través de su
seguro de salud. Es decir, no es el paciente que se atiende
quien financia esa prestación directamente, sino su obra
social o prepaga quien aporta a cubrir a su afiliado. Si esta
situación no sucede, la única parte beneficiada es la que
ofrece cobertura, porque no debe responder por su afiliado
y, como se mencionó, el efector público no niega la atención
a ningún ciudadano sin importar la capacidad de pago.
DESAFÍOS EN LA OBTENCIÓN DE RECURSOS
PROPIOS
Los hospitales de gestión pública descentralizada han
enfrentado numerosos desafíos en relación con la gestión
de facturación y cobros, por las prestaciones que brindan a
personas con cobertura de la seguridad social y medicina
prepaga.
Teniendo en cuenta los procesos de gestión de facturación
y cobro, previo al Decreto 343/2023 (9), el proceso carecía
de un sistema centralizado, obligando al establecimiento a
gestionar reclamos de manera individualizada con cada
obra social. Esta modalidad generaba incertidumbre en los
plazos de pago y, en numerosas ocasiones, derivaba en la
necesidad de iniciar acciones legales (vía judicial) para
cobrar deudas, lo que provocaba demoras significativas en
la ejecución de los pagos y la disponibilidad de esos
recursos.
Con la intervención de la SSS y su plataforma digital,
mediante la cual tanto los efectores de salud como los
financiadores y la propia SSS tenían acceso, el mecanismo
de facturación y cobro se había vuelto más ágil y eficiente.
Los hospitales a través de esta única plataforma cargaban
la facturación, los financiadores podían visualizarla y, si no
había objeciones, se efectuaba el pago y en caso de
discrepancias intervenía la SSS para resolverlas y podía
ordenar la liquidación del pago mediante la AFIP, si era
necesario. Sin embargo, con la retirada de este organismo
que centralizaba el proceso, hoy en día cada efector debe
negociar convenios particulares con cada prestador de la
seguridad social y establecer los mecanismos mediante los
cuales se deben realizar los pagos y gestión de cobros,
dejando de esta manera a los hospitales con poca
capacidad de presión en el proceso de recupero de costos.
El proceso de recupero de costos después de la salida de la
SSS, sin el sistema unificado, se volvió toda una odisea y un
laberinto burocrático. El concejo provincial de SAMO, en un
intento de fortalecer la gestión de cobros luego del
cimbronazo causado por los cambios normativos a nivel
nacional, estableció mediante la resolución 40/2024(17) los
nuevos lineamientos de trabajo a partir de la modificación
que introduce el decreto 172/24 (1), que elimina la vía
administrativa de recupero por intermedio de la SSS y
disuelve toda intervención que esta realizaba entre los
agentes cobertores y los efectores de salud. La norma
nacional afirma que el recupero es responsabilidad de las
jurisdicciones y podrá efectuarse a través de convenios que
celebren particularmente con los agentes del seguro de
salud.
Es importante resaltar que las normativas emanadas por el
Concejo Provincial de SAMO no son vinculantes a los
financiadores y, como se mencionó, se deben celebrar
acuerdos particulares con ellos.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE FACTURADO Y
PERCIBIDO 2023-2024
Es necesario tener presente los montos percibidos por el
hospital en 2024 para dar con la magnitud del impacto. El
decreto 172/2024 (1) que elimina a la SSS como mediador
entre los financiadores y los efectores públicos de salud fue
publicado en el Boletín Oficial en febrero de 2024.
En el siguiente gráfico se pueden observar los ingresos
provenientes del recupero de costos (Gráfico A).
Como se puede observar en el gráfico, se produjo una caída
en los ingresos del establecimiento en febrero de 202416
marcado en rojo, seguido de un leve incremento y luego
una caída abrupta de los mismos. Se observan en el gráfico
períodos de inestabilidad con marcados picos. Aunque a
partir de mitad de año se observa una tendencia al alza, lo
que se puede atribuir a las estrategias implementadas por
el hospital, desarrolladas en el siguiente apartado.
Un análisis comparativo de los ingresos del 2023-2024
pueden ayudarnos a cuantificar el impacto financiero del
decreto 172/24 (1) y determinar las consecuencias de la
supresión de la SSS como organismo mediador.
A continuación, se presentan el facturado y el percibido de
2023-2024 comparativamente (Gráfico B).
En el gráfico B se puede notar que los ingresos totales
percibidos en 2024 fueron inferiores a los de 2023 en
términos nominales. Esta reducción confirma la hipótesis
inicial sobre el impacto negativo de las modificaciones
normativas. De esta manera, el monto percibido en el año
del cambio normativo es inferior al nivel que venía
percibiendo el hospital. La situación se agrava aún más al
considerar la inflación anual informada por el INDEC del
117,8 % (18) registrada en 2024 con respecto al 2023, lo que
implica una disminución significativa en términos reales de
ingreso. Esto refleja una pérdida del poder adquisitivo y
una disminución de la capacidad del hospital para gastos.
PPor otra parte, es preciso tener en cuenta el nivel de
facturación mantenido por el efector, para dar cuenta de la
situación completa ( ver Gráfico C).
Como se puede observar en el gráfico C, el facturado en
términos nominales del ejercicio 2024 (año de variación
normativa) es superior al del año anterior (que se facturaba
con el régimen anterior). Sin embargo, como se mostró en
el gráfico C, el percibido del 2024 fue menor.
El aumento en el facturado sugiere que el hospital
mantuvo o incluso mejoró su actividad de facturación. La
diferencia entre el facturado y el percibido da cuenta de
algún problema en la gestión de cobro. Las causas podrían
ser debido al cambio en el proceso de cobro, la no
intervención de la SSS en el proceso y/o demora en los
pagos por parte de los financiadores.
A pesar del complejo escenario y el impacto negativo
demostrado hasta aquí, y observado a través de los
números presentados, se pueden destacar las iniciativas
que llevó adelante el hospital para sortear este panorama.
ESTRATEGIAS DEL HOSPITAL ZONAL DE AGUDOS
GOBERNADOR DOMINGO MERCANTE
Inaugurado en 1995, pertenece a la Región Sanitaria V bajo
la órbita del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos
Aires. Su ubicación en el corazón del municipio de José C.
Paz, un territorio con 326.992 (19) habitantes (INDEC -
Censo 2022) (20) y un marcado contexto de vulnerabilidad
socioeconómica (19), lo convierte en un efector clave para
la comunidad al ser el único de carácter provincial. Cuenta
con un equipo de aproximadamente 1.200 trabajadores y
trabajadoras y una Unidad de Pronta Atención integrada.
De este modo, el hospital garantiza el acceso a la salud a
través de sus 200 camas, atiende cerca de 500 pacientes al
día y a alrededor de 2.500 nacimientos al año (21).
Como único efector provincial es importante en el contexto
social y económico en el que se halla inmerso. Es
importante resaltar que el 46.7% (19) de la población que
se atiende no posee cobertura de la seguridad social. En
este contexto, el manejo eficiente de los recursos y la
cuestión del recupero de los costos de aquellos pacientes
que se atienden y si poseen cobertura social es crucial. A
continuación, se detallan las estrategias implementadas
por el hospital para mitigar el impacto en los ingresos.
IMPACTO EN LOS INGRESOS DEL HOSPITAL Y
ESTRATEGIAS DE ABORDAJE
Los recientes cambios normativos han tenido un impacto
significativo en la gestión financiera de los hospitales
públicos. El sistema pasó de una lógica centralizada, donde
la intervención de la Superintendencia de Servicios de
Salud garantizaba el cobro de las prestaciones a través de
una plataforma unificada, a un modelo en el que los
efectores deben negociar convenios particulares con cada
financiador. Esta transformación ha dejado a los hospitales
en una situación de desprotección y sin mecanismos
efectivos de coacción para asegurar el pago de las
prestaciones, afectando gravemente su capacidad de
maniobra.
En este nuevo escenario, la responsabilidad de gestionar el
cobro de las prestaciones recae exclusivamente en los
hospitales, lo que implica mayores esfuerzos
administrativos y recursos para sostener el sistema SAMO
en funcionamiento. Frente a la caída de ingresos y el riesgo
de paralización del sistema, el Hospital Mercante
implementó una serie de estrategias para revertir la
situación.
• Reorganización interna: se renovó la coordinación de la
oficina de facturación y se adoptó una actitud proactiva
ante el nuevo contexto. Con el respaldo de la Dirección del
Hospital, se inició una etapa de búsqueda de soluciones
concretas.
• Gestión de convenios: se logró firmar un convenio
particular con PAMI, permitiendo facturar las prestaciones
a sus afiliados y estableciendo un circuito de trabajo que
facilita la previsibilidad de ingresos y la gestión de débitos.
• Negociación con obras sociales: se establecieron
acuerdos tácitos con distintas obras sociales para evitar la
interrupción de pagos, a pesar de la ausencia de la SSS
como organismo regulador y la derogación del decreto
343/23, que brindaba el marco normativo para la gestión
del recupero. Los financiadores no cuentan con
mecanismos de coacción que los obligue a cumplir con los
compromisos generados por la atención de sus afiliados en
el subsistema de salud pública.
• Formalización de acuerdos: se trabaja en la formalización
de los acuerdos y negociaciones alcanzados, buscando que
estos queden plasmados en documentos y no dependan
exclusivamente de la voluntad individual o de las relaciones
interpersonales.
• Optimización de recursos internos: se incorporaron
recursos tecnológicos a través de la reasignación de
computadoras al área y se fortaleció la conectividad.
Además, se reorganizó el equipo de trabajo, sumando
personal reasignado al área de SAMO para fortalecer la
captación, facturación, seguimiento de cobro y la
comunicación con los prestadores.
Los testimonios del personal de la oficina de recuperación
de costos indican que, si bien los cambios normativos
significaron la caída de un sistema que venía mostrando
mejoras sostenidas, la adversidad impulsó una revisión y
optimización de los procesos internos y externos. La
experiencia permitió fortalecer la gestión, demostrando las
capacidades institucionales17 (22) que posee el hospital.
En síntesis, las estrategias implementadas por el Hospital
Mercante buscan sostener el flujo de ingresos y garantizar
la continuidad del sistema SAMO, a través de la
reorganización interna, la gestión activa de convenios y la
readecuación de los procesos administrativos. Sin
embargo, la sostenibilidad del sistema sigue dependiendo
de la capacidad de los hospitales para adaptarse y negociar
en un contexto normativo inestable y con escasos
mecanismos de coerción ante los financiadores. Es
necesario tener en cuenta que al modificarse el proceso de
facturación y cobro es imprescindible realizar mayores
esfuerzos e invertir mayores recursos para la gestión de
cobro, dado que la responsabilidad recae exclusivamente
en los hospitales.
REFLEXIONES FINALES
La situación del sistema de salud pública en Argentina
presenta desafíos estructurales significativos y la gestión
del recupero de costos hospitalarios no es la excepción. Con
la implementación de cambios normativos orientados a
desregular y flexibilizar el sistema, se ha evidenciado una
creciente desigualdad y vulnerabilidad en la capacidad de
financiamiento de las instituciones públicas, especialmente
en contextos de escasez de recursos y desigualdades
sociales acentuadas.
Las estrategias adoptadas por el Hospital General de
Agudos “Gobernador Domingo Mercante”, como la
búsqueda de alianzas con obras sociales, la reutilización de
recursos tecnológicos y la formalización de acuerdos
administrativos, resultan esenciales para mantener la
continuidad operativa. Sin embargo, estas acciones
demandan recursos adicionales, capacidades
institucionales fortalecidas y, sobre todo, un enfoque
colaborativo que trascienda las gestiones individuales. Esto
hace evidente la necesidad de un marco normativo que
facilite la integración efectiva de actores y establezca
mecanismos coercitivos adecuados.
Asimismo, resulta clave en investigaciones futuras analizar
el impacto social y sanitario de las reformas regulatorias,
considerando cómo estas afectan la calidad y el acceso,
especialmente para las comunidades en condiciones de
vulnerabilidad. La gestión institucional debe fortalecerse
mediante propuestas específicas que mejoren la capacidad
de negociación, planificación y respuesta ante las
incertidumbres normativas y económicas.
Finalmente, la sostenibilidad del sistema requiere de una
visión a largo plazo, que incluya propuestas de políticas
públicas nacionales orientadas a garantizar la estabilidad,
promover la innovación y fortalecer las capacidades
institucionales. Solo mediante un compromiso conjunto
entre actores políticos, sociales y del sector salud será
posible garantizar que los avances en gestión y
financiamiento redunden en una atención de calidad,
equitativa y sustentable para toda la población.
Salud Pública 2025 Dic; 4
Gráfico B: Percibido SAMO 2023-2024
Fuente: Elaboración propia en base a datos disponibles del Hospital Mercante.
16 Mes de publicación en el BO de la retirada de la SSS.
Como se puede observar en tabla 1, las normativas a nivel
nacional establecen el marco general para el
funcionamiento de los HPGD y los procedimientos para el
recupero de costos, mientras que las normativas a nivel
provincial observadas en la tabla 2 adaptan y
complementan estas disposiciones al contexto local.
Es relevante destacar el Decreto 343/2023 (9) de la gestión
de Alberto Fernández, dado que este establece un Sistema
de Integración y Calidad para los Establecimientos Públicos
de Salud (SICEPS). El espíritu de esta norma radica en un
gran esfuerzo de integrar el tan fragmentado sistema de
salud argentino, busca una gestión de la salud humanizada
y centrada en las personas y crea el registro único y
obligatorio RIMSICEPS11 con el fin de evaluar el desempeño
de los establecimientos públicos.
Informe Especial IE
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
En relación con el recupero de costos, este decreto en sus
artículos 16 y 17 establece un sistema de monitoreo y
gestión de pagos donde obliga a los “Agentes
Financiadores”12 a pagar las prestaciones que hayan
brindado los establecimientos públicos de salud a sus
afiliados.
A partir del mencionado artículo 17 del decreto 343/23 (9) el
rol adoptado por la Superintendencia de Servicios de Salud
es fundamental, dado que es el organismo que monitorea
los circuitos de pago a partir del RIMSICEPS e interviene en
caso de no cumplimiento por parte de la seguridad social.
A continuación, se puede observar la evolución de los
decretos más relevantes que vimos hasta aquí y que
enmarcaron el accionar de los hospitales públicos. (Tabla 3).
El cuadro resume la evolución de la regulación en gestión
hospitalaria en Argentina, desde un modelo de
autogestión13 (10) y finanzas tradicionales, pasando por la
gestión descentralizada14 (5), hasta un modelo más
integrado y amplio15 alineado a nuevas leyes y prioridades
nacionales.
La SSS, a partir de su resolución 584/21 (11), implementó un
sistema digital obligatorio para el recupero de costos, una
plataforma digital que tanto los hospitales como los
prestadores de la seguridad social debían utilizar para
gestionar los pagos/cobros por las prestaciones realizadas
a los afiliados. Esta norma operaba bajo el paraguas
normativo del mencionado decreto 939/00 (2) de
hospitales de gestión pública descentralizada. Con la
incorporación del Decreto 343/23 (9), se reemplaza el
registro nacional HPGD del 939/00 (2) por el RIMSICEPS y
se centraliza la inscripción de los establecimientos, el
monitoreo de la calidad asistencial y los mecanismos de
facturación que incluyen a la plataforma mencionada en la
resolución 584/2021 (11) de la SSS quedan de esta forma
enmarcadas por el decreto 343/23 (9).
Cabe destacar que la resolución 584/21 (11) de la SSS
alcanzaba solo a las obras sociales nacionales mientras que,
con la incorporación del decreto 343/23 (9), se amplía el
alcance a las obras sociales provinciales, prepagas,
aseguradoras de riesgo laborales y de tránsito. Por ello,
este decreto es tan relevante puesto que aporta a la
gestión de recupero de costos y da una norma que integra
los procesos volviéndolos más ágiles y eficientes para el
trabajo cotidiano de los hospitales.
Sin embargo, el decreto 70/23 (12) establece la
desregulación del sistema de salud e introduce
importantes modificaciones en las reglas de juego. Entre
los cambios más relevantes permite a los trabajadores
desregular sus aportes que se destinaban a las obras
sociales (OOSS) y a las empresas de medicina prepagas, se
abandona la producción pública de medicamentos y se
vuelca hacia una lógica de mercado.
A través de los Decretos 170/2024 (13), 171/2024 (14) y
172/2024 (1), se avanzó en la reglamentación de los
artículos del DNU 70/23(12) que están vinculados con el
marco regulatorio de la medicina privada y obras sociales,
al Sistema Nacional del Seguro de Salud y al derecho de
libre elección (15).
A continuación, se detallan las principales modificatorias
que introducen los mencionados decretos impulsados por
el Gobierno Nacional (Tabla 4).
Una de las principales modificaciones que impacta
directamente la gestión de recupero de costos es la
introducida por el decreto 172/24 (1). Dado que, al derogar el
decreto 343/23 (9) que era la normativa que enmarcaba el
accionar de la SSS y a su rol en la centralización del circuito
de pagos y monitoreo, y desintegrarse el SICEPS, se pierde
el sustento regulatorio y los mecanismos de exigibilidad.
Los financiadores ya no estarían obligados a usar el
sistema unificado a través de la SSS y se abre a la
posibilidad de celebrar convenios particulares con cada
efector de salud o a través del ámbito jurisdiccional, según
se detalla en el reciente decreto. En este sentido, al no
existir un marco normativo que obligue a los financiadores
a utilizar los mecanismos anteriores la plataforma perdió su
razón de ser.
CONSECUENCIAS DE LA DEROGACIÓN DEL
DECRETO 343/23 (9)
En los antecedentes de la norma 172/24 (1) se justifica la
disolución del hasta ese momento mecanismo para la
gestión de cobros, haciendo hincapié que la SSS dejó en
evidencia la ineficiencia y desaprovechamiento de los
recursos. Además, resalta que los efectores deben atender
a la población sin desvirtuarse el fin, por un eventual pago
por las prestaciones efectuadas.
Aquí entran en juego cuestiones asociadas a la necesidad
de evitar subsidios cruzados. Se entiende por subsidios
cruzados según Thomas (16) a la fuga de recursos públicos
para subsidiar a personas con cobertura, debido a la falta
de coordinación de los sistemas de salud. Si una persona se
atiende en un hospital público y el efector, por algún
motivo, no factura esa prestación, se genera un subsidio
indirecto del sector público al privado. Es decir, la obra
social o tercero pagador no realiza un desembolso por la
prestación recibida por su afiliado. En este sentido, es
relevante evitar estas situaciones dado que la persona que
posee cobertura al ser atendida en el sistema público de
salud puede aportar al recupero de costos a través de su
seguro de salud. Es decir, no es el paciente que se atiende
quien financia esa prestación directamente, sino su obra
social o prepaga quien aporta a cubrir a su afiliado. Si esta
situación no sucede, la única parte beneficiada es la que
ofrece cobertura, porque no debe responder por su afiliado
y, como se mencionó, el efector público no niega la atención
a ningún ciudadano sin importar la capacidad de pago.
DESAFÍOS EN LA OBTENCIÓN DE RECURSOS
PROPIOS
Los hospitales de gestión pública descentralizada han
enfrentado numerosos desafíos en relación con la gestión
de facturación y cobros, por las prestaciones que brindan a
personas con cobertura de la seguridad social y medicina
prepaga.
Teniendo en cuenta los procesos de gestión de facturación
y cobro, previo al Decreto 343/2023 (9), el proceso carecía
de un sistema centralizado, obligando al establecimiento a
gestionar reclamos de manera individualizada con cada
obra social. Esta modalidad generaba incertidumbre en los
plazos de pago y, en numerosas ocasiones, derivaba en la
necesidad de iniciar acciones legales (vía judicial) para
cobrar deudas, lo que provocaba demoras significativas en
la ejecución de los pagos y la disponibilidad de esos
recursos.
Con la intervención de la SSS y su plataforma digital,
mediante la cual tanto los efectores de salud como los
financiadores y la propia SSS tenían acceso, el mecanismo
de facturación y cobro se había vuelto más ágil y eficiente.
Los hospitales a través de esta única plataforma cargaban
la facturación, los financiadores podían visualizarla y, si no
había objeciones, se efectuaba el pago y en caso de
discrepancias intervenía la SSS para resolverlas y podía
ordenar la liquidación del pago mediante la AFIP, si era
necesario. Sin embargo, con la retirada de este organismo
que centralizaba el proceso, hoy en día cada efector debe
negociar convenios particulares con cada prestador de la
seguridad social y establecer los mecanismos mediante los
cuales se deben realizar los pagos y gestión de cobros,
dejando de esta manera a los hospitales con poca
capacidad de presión en el proceso de recupero de costos.
El proceso de recupero de costos después de la salida de la
SSS, sin el sistema unificado, se volvió toda una odisea y un
laberinto burocrático. El concejo provincial de SAMO, en un
intento de fortalecer la gestión de cobros luego del
cimbronazo causado por los cambios normativos a nivel
nacional, estableció mediante la resolución 40/2024(17) los
nuevos lineamientos de trabajo a partir de la modificación
que introduce el decreto 172/24 (1), que elimina la vía
administrativa de recupero por intermedio de la SSS y
disuelve toda intervención que esta realizaba entre los
agentes cobertores y los efectores de salud. La norma
nacional afirma que el recupero es responsabilidad de las
jurisdicciones y podrá efectuarse a través de convenios que
celebren particularmente con los agentes del seguro de
salud.
Es importante resaltar que las normativas emanadas por el
Concejo Provincial de SAMO no son vinculantes a los
financiadores y, como se mencionó, se deben celebrar
acuerdos particulares con ellos.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE FACTURADO Y
PERCIBIDO 2023-2024
Es necesario tener presente los montos percibidos por el
hospital en 2024 para dar con la magnitud del impacto. El
decreto 172/2024 (1) que elimina a la SSS como mediador
entre los financiadores y los efectores públicos de salud fue
publicado en el Boletín Oficial en febrero de 2024.
En el siguiente gráfico se pueden observar los ingresos
provenientes del recupero de costos (Gráfico A).
Como se puede observar en el gráfico, se produjo una caída
en los ingresos del establecimiento en febrero de 202416
marcado en rojo, seguido de un leve incremento y luego
una caída abrupta de los mismos. Se observan en el gráfico
períodos de inestabilidad con marcados picos. Aunque a
partir de mitad de año se observa una tendencia al alza, lo
que se puede atribuir a las estrategias implementadas por
el hospital, desarrolladas en el siguiente apartado.
Un análisis comparativo de los ingresos del 2023-2024
pueden ayudarnos a cuantificar el impacto financiero del
decreto 172/24 (1) y determinar las consecuencias de la
supresión de la SSS como organismo mediador.
A continuación, se presentan el facturado y el percibido de
2023-2024 comparativamente (Gráfico B).
En el gráfico B se puede notar que los ingresos totales
percibidos en 2024 fueron inferiores a los de 2023 en
términos nominales. Esta reducción confirma la hipótesis
inicial sobre el impacto negativo de las modificaciones
normativas. De esta manera, el monto percibido en el año
del cambio normativo es inferior al nivel que venía
percibiendo el hospital. La situación se agrava aún más al
considerar la inflación anual informada por el INDEC del
117,8 % (18) registrada en 2024 con respecto al 2023, lo que
implica una disminución significativa en términos reales de
ingreso. Esto refleja una pérdida del poder adquisitivo y
una disminución de la capacidad del hospital para gastos.
PPor otra parte, es preciso tener en cuenta el nivel de
facturación mantenido por el efector, para dar cuenta de la
situación completa ( ver Gráfico C).
Como se puede observar en el gráfico C, el facturado en
términos nominales del ejercicio 2024 (año de variación
normativa) es superior al del año anterior (que se facturaba
con el régimen anterior). Sin embargo, como se mostró en
el gráfico C, el percibido del 2024 fue menor.
El aumento en el facturado sugiere que el hospital
mantuvo o incluso mejoró su actividad de facturación. La
diferencia entre el facturado y el percibido da cuenta de
algún problema en la gestión de cobro. Las causas podrían
ser debido al cambio en el proceso de cobro, la no
intervención de la SSS en el proceso y/o demora en los
pagos por parte de los financiadores.
A pesar del complejo escenario y el impacto negativo
demostrado hasta aquí, y observado a través de los
números presentados, se pueden destacar las iniciativas
que llevó adelante el hospital para sortear este panorama.
ESTRATEGIAS DEL HOSPITAL ZONAL DE AGUDOS
GOBERNADOR DOMINGO MERCANTE
Inaugurado en 1995, pertenece a la Región Sanitaria V bajo
la órbita del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos
Aires. Su ubicación en el corazón del municipio de José C.
Paz, un territorio con 326.992 (19) habitantes (INDEC -
Censo 2022) (20) y un marcado contexto de vulnerabilidad
socioeconómica (19), lo convierte en un efector clave para
la comunidad al ser el único de carácter provincial. Cuenta
con un equipo de aproximadamente 1.200 trabajadores y
trabajadoras y una Unidad de Pronta Atención integrada.
De este modo, el hospital garantiza el acceso a la salud a
través de sus 200 camas, atiende cerca de 500 pacientes al
día y a alrededor de 2.500 nacimientos al año (21).
Como único efector provincial es importante en el contexto
social y económico en el que se halla inmerso. Es
importante resaltar que el 46.7% (19) de la población que
se atiende no posee cobertura de la seguridad social. En
este contexto, el manejo eficiente de los recursos y la
cuestión del recupero de los costos de aquellos pacientes
que se atienden y si poseen cobertura social es crucial. A
continuación, se detallan las estrategias implementadas
por el hospital para mitigar el impacto en los ingresos.
IMPACTO EN LOS INGRESOS DEL HOSPITAL Y
ESTRATEGIAS DE ABORDAJE
Los recientes cambios normativos han tenido un impacto
significativo en la gestión financiera de los hospitales
públicos. El sistema pasó de una lógica centralizada, donde
la intervención de la Superintendencia de Servicios de
Salud garantizaba el cobro de las prestaciones a través de
una plataforma unificada, a un modelo en el que los
efectores deben negociar convenios particulares con cada
financiador. Esta transformación ha dejado a los hospitales
en una situación de desprotección y sin mecanismos
efectivos de coacción para asegurar el pago de las
prestaciones, afectando gravemente su capacidad de
maniobra.
En este nuevo escenario, la responsabilidad de gestionar el
cobro de las prestaciones recae exclusivamente en los
hospitales, lo que implica mayores esfuerzos
administrativos y recursos para sostener el sistema SAMO
en funcionamiento. Frente a la caída de ingresos y el riesgo
de paralización del sistema, el Hospital Mercante
implementó una serie de estrategias para revertir la
situación.
• Reorganización interna: se renovó la coordinación de la
oficina de facturación y se adoptó una actitud proactiva
ante el nuevo contexto. Con el respaldo de la Dirección del
Hospital, se inició una etapa de búsqueda de soluciones
concretas.
• Gestión de convenios: se logró firmar un convenio
particular con PAMI, permitiendo facturar las prestaciones
a sus afiliados y estableciendo un circuito de trabajo que
facilita la previsibilidad de ingresos y la gestión de débitos.
• Negociación con obras sociales: se establecieron
acuerdos tácitos con distintas obras sociales para evitar la
interrupción de pagos, a pesar de la ausencia de la SSS
como organismo regulador y la derogación del decreto
343/23, que brindaba el marco normativo para la gestión
del recupero. Los financiadores no cuentan con
mecanismos de coacción que los obligue a cumplir con los
compromisos generados por la atención de sus afiliados en
el subsistema de salud pública.
• Formalización de acuerdos: se trabaja en la formalización
de los acuerdos y negociaciones alcanzados, buscando que
estos queden plasmados en documentos y no dependan
exclusivamente de la voluntad individual o de las relaciones
interpersonales.
• Optimización de recursos internos: se incorporaron
recursos tecnológicos a través de la reasignación de
computadoras al área y se fortaleció la conectividad.
Además, se reorganizó el equipo de trabajo, sumando
personal reasignado al área de SAMO para fortalecer la
captación, facturación, seguimiento de cobro y la
comunicación con los prestadores.
Los testimonios del personal de la oficina de recuperación
de costos indican que, si bien los cambios normativos
significaron la caída de un sistema que venía mostrando
mejoras sostenidas, la adversidad impulsó una revisión y
optimización de los procesos internos y externos. La
experiencia permitió fortalecer la gestión, demostrando las
capacidades institucionales17 (22) que posee el hospital.
En síntesis, las estrategias implementadas por el Hospital
Mercante buscan sostener el flujo de ingresos y garantizar
la continuidad del sistema SAMO, a través de la
reorganización interna, la gestión activa de convenios y la
readecuación de los procesos administrativos. Sin
embargo, la sostenibilidad del sistema sigue dependiendo
de la capacidad de los hospitales para adaptarse y negociar
en un contexto normativo inestable y con escasos
mecanismos de coerción ante los financiadores. Es
necesario tener en cuenta que al modificarse el proceso de
facturación y cobro es imprescindible realizar mayores
esfuerzos e invertir mayores recursos para la gestión de
cobro, dado que la responsabilidad recae exclusivamente
en los hospitales.
REFLEXIONES FINALES
La situación del sistema de salud pública en Argentina
presenta desafíos estructurales significativos y la gestión
del recupero de costos hospitalarios no es la excepción. Con
la implementación de cambios normativos orientados a
desregular y flexibilizar el sistema, se ha evidenciado una
creciente desigualdad y vulnerabilidad en la capacidad de
financiamiento de las instituciones públicas, especialmente
en contextos de escasez de recursos y desigualdades
sociales acentuadas.
Las estrategias adoptadas por el Hospital General de
Agudos “Gobernador Domingo Mercante”, como la
búsqueda de alianzas con obras sociales, la reutilización de
recursos tecnológicos y la formalización de acuerdos
administrativos, resultan esenciales para mantener la
continuidad operativa. Sin embargo, estas acciones
demandan recursos adicionales, capacidades
institucionales fortalecidas y, sobre todo, un enfoque
colaborativo que trascienda las gestiones individuales. Esto
hace evidente la necesidad de un marco normativo que
facilite la integración efectiva de actores y establezca
mecanismos coercitivos adecuados.
Asimismo, resulta clave en investigaciones futuras analizar
el impacto social y sanitario de las reformas regulatorias,
considerando cómo estas afectan la calidad y el acceso,
especialmente para las comunidades en condiciones de
vulnerabilidad. La gestión institucional debe fortalecerse
mediante propuestas específicas que mejoren la capacidad
de negociación, planificación y respuesta ante las
incertidumbres normativas y económicas.
Finalmente, la sostenibilidad del sistema requiere de una
visión a largo plazo, que incluya propuestas de políticas
públicas nacionales orientadas a garantizar la estabilidad,
promover la innovación y fortalecer las capacidades
institucionales. Solo mediante un compromiso conjunto
entre actores políticos, sociales y del sector salud será
posible garantizar que los avances en gestión y
financiamiento redunden en una atención de calidad,
equitativa y sustentable para toda la población.
Salud Pública 2025 Dic; 4
Gráfico C: Facturado SAMO 2023-2024
Fuente: Elaboración propia en base a datos disponibles del Hospital Mercante.
Como se puede observar en tabla 1, las normativas a nivel
nacional establecen el marco general para el
funcionamiento de los HPGD y los procedimientos para el
recupero de costos, mientras que las normativas a nivel
provincial observadas en la tabla 2 adaptan y
complementan estas disposiciones al contexto local.
Es relevante destacar el Decreto 343/2023 (9) de la gestión
de Alberto Fernández, dado que este establece un Sistema
de Integración y Calidad para los Establecimientos Públicos
de Salud (SICEPS). El espíritu de esta norma radica en un
gran esfuerzo de integrar el tan fragmentado sistema de
salud argentino, busca una gestión de la salud humanizada
y centrada en las personas y crea el registro único y
obligatorio RIMSICEPS11 con el fin de evaluar el desempeño
de los establecimientos públicos.
Informe Especial IE
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
En relación con el recupero de costos, este decreto en sus
artículos 16 y 17 establece un sistema de monitoreo y
gestión de pagos donde obliga a los “Agentes
Financiadores”12 a pagar las prestaciones que hayan
brindado los establecimientos públicos de salud a sus
afiliados.
A partir del mencionado artículo 17 del decreto 343/23 (9) el
rol adoptado por la Superintendencia de Servicios de Salud
es fundamental, dado que es el organismo que monitorea
los circuitos de pago a partir del RIMSICEPS e interviene en
caso de no cumplimiento por parte de la seguridad social.
A continuación, se puede observar la evolución de los
decretos más relevantes que vimos hasta aquí y que
enmarcaron el accionar de los hospitales públicos. (Tabla 3).
El cuadro resume la evolución de la regulación en gestión
hospitalaria en Argentina, desde un modelo de
autogestión13 (10) y finanzas tradicionales, pasando por la
gestión descentralizada14 (5), hasta un modelo más
integrado y amplio15 alineado a nuevas leyes y prioridades
nacionales.
La SSS, a partir de su resolución 584/21 (11), implementó un
sistema digital obligatorio para el recupero de costos, una
plataforma digital que tanto los hospitales como los
prestadores de la seguridad social debían utilizar para
gestionar los pagos/cobros por las prestaciones realizadas
a los afiliados. Esta norma operaba bajo el paraguas
normativo del mencionado decreto 939/00 (2) de
hospitales de gestión pública descentralizada. Con la
incorporación del Decreto 343/23 (9), se reemplaza el
registro nacional HPGD del 939/00 (2) por el RIMSICEPS y
se centraliza la inscripción de los establecimientos, el
monitoreo de la calidad asistencial y los mecanismos de
facturación que incluyen a la plataforma mencionada en la
resolución 584/2021 (11) de la SSS quedan de esta forma
enmarcadas por el decreto 343/23 (9).
Cabe destacar que la resolución 584/21 (11) de la SSS
alcanzaba solo a las obras sociales nacionales mientras que,
con la incorporación del decreto 343/23 (9), se amplía el
alcance a las obras sociales provinciales, prepagas,
aseguradoras de riesgo laborales y de tránsito. Por ello,
este decreto es tan relevante puesto que aporta a la
gestión de recupero de costos y da una norma que integra
los procesos volviéndolos más ágiles y eficientes para el
trabajo cotidiano de los hospitales.
Sin embargo, el decreto 70/23 (12) establece la
desregulación del sistema de salud e introduce
importantes modificaciones en las reglas de juego. Entre
los cambios más relevantes permite a los trabajadores
desregular sus aportes que se destinaban a las obras
sociales (OOSS) y a las empresas de medicina prepagas, se
abandona la producción pública de medicamentos y se
vuelca hacia una lógica de mercado.
A través de los Decretos 170/2024 (13), 171/2024 (14) y
172/2024 (1), se avanzó en la reglamentación de los
artículos del DNU 70/23(12) que están vinculados con el
marco regulatorio de la medicina privada y obras sociales,
al Sistema Nacional del Seguro de Salud y al derecho de
libre elección (15).
A continuación, se detallan las principales modificatorias
que introducen los mencionados decretos impulsados por
el Gobierno Nacional (Tabla 4).
Una de las principales modificaciones que impacta
directamente la gestión de recupero de costos es la
introducida por el decreto 172/24 (1). Dado que, al derogar el
decreto 343/23 (9) que era la normativa que enmarcaba el
accionar de la SSS y a su rol en la centralización del circuito
de pagos y monitoreo, y desintegrarse el SICEPS, se pierde
el sustento regulatorio y los mecanismos de exigibilidad.
Los financiadores ya no estarían obligados a usar el
sistema unificado a través de la SSS y se abre a la
posibilidad de celebrar convenios particulares con cada
efector de salud o a través del ámbito jurisdiccional, según
se detalla en el reciente decreto. En este sentido, al no
existir un marco normativo que obligue a los financiadores
a utilizar los mecanismos anteriores la plataforma perdió su
razón de ser.
CONSECUENCIAS DE LA DEROGACIÓN DEL
DECRETO 343/23 (9)
En los antecedentes de la norma 172/24 (1) se justifica la
disolución del hasta ese momento mecanismo para la
gestión de cobros, haciendo hincapié que la SSS dejó en
evidencia la ineficiencia y desaprovechamiento de los
recursos. Además, resalta que los efectores deben atender
a la población sin desvirtuarse el fin, por un eventual pago
por las prestaciones efectuadas.
Aquí entran en juego cuestiones asociadas a la necesidad
de evitar subsidios cruzados. Se entiende por subsidios
cruzados según Thomas (16) a la fuga de recursos públicos
para subsidiar a personas con cobertura, debido a la falta
de coordinación de los sistemas de salud. Si una persona se
atiende en un hospital público y el efector, por algún
motivo, no factura esa prestación, se genera un subsidio
indirecto del sector público al privado. Es decir, la obra
social o tercero pagador no realiza un desembolso por la
prestación recibida por su afiliado. En este sentido, es
relevante evitar estas situaciones dado que la persona que
posee cobertura al ser atendida en el sistema público de
salud puede aportar al recupero de costos a través de su
seguro de salud. Es decir, no es el paciente que se atiende
quien financia esa prestación directamente, sino su obra
social o prepaga quien aporta a cubrir a su afiliado. Si esta
situación no sucede, la única parte beneficiada es la que
ofrece cobertura, porque no debe responder por su afiliado
y, como se mencionó, el efector público no niega la atención
a ningún ciudadano sin importar la capacidad de pago.
DESAFÍOS EN LA OBTENCIÓN DE RECURSOS
PROPIOS
Los hospitales de gestión pública descentralizada han
enfrentado numerosos desafíos en relación con la gestión
de facturación y cobros, por las prestaciones que brindan a
personas con cobertura de la seguridad social y medicina
prepaga.
Teniendo en cuenta los procesos de gestión de facturación
y cobro, previo al Decreto 343/2023 (9), el proceso carecía
de un sistema centralizado, obligando al establecimiento a
gestionar reclamos de manera individualizada con cada
obra social. Esta modalidad generaba incertidumbre en los
plazos de pago y, en numerosas ocasiones, derivaba en la
necesidad de iniciar acciones legales (vía judicial) para
cobrar deudas, lo que provocaba demoras significativas en
la ejecución de los pagos y la disponibilidad de esos
recursos.
Con la intervención de la SSS y su plataforma digital,
mediante la cual tanto los efectores de salud como los
financiadores y la propia SSS tenían acceso, el mecanismo
de facturación y cobro se había vuelto más ágil y eficiente.
Los hospitales a través de esta única plataforma cargaban
la facturación, los financiadores podían visualizarla y, si no
había objeciones, se efectuaba el pago y en caso de
discrepancias intervenía la SSS para resolverlas y podía
ordenar la liquidación del pago mediante la AFIP, si era
necesario. Sin embargo, con la retirada de este organismo
que centralizaba el proceso, hoy en día cada efector debe
negociar convenios particulares con cada prestador de la
seguridad social y establecer los mecanismos mediante los
cuales se deben realizar los pagos y gestión de cobros,
dejando de esta manera a los hospitales con poca
capacidad de presión en el proceso de recupero de costos.
El proceso de recupero de costos después de la salida de la
SSS, sin el sistema unificado, se volvió toda una odisea y un
laberinto burocrático. El concejo provincial de SAMO, en un
intento de fortalecer la gestión de cobros luego del
cimbronazo causado por los cambios normativos a nivel
nacional, estableció mediante la resolución 40/2024(17) los
nuevos lineamientos de trabajo a partir de la modificación
que introduce el decreto 172/24 (1), que elimina la vía
administrativa de recupero por intermedio de la SSS y
disuelve toda intervención que esta realizaba entre los
agentes cobertores y los efectores de salud. La norma
nacional afirma que el recupero es responsabilidad de las
jurisdicciones y podrá efectuarse a través de convenios que
celebren particularmente con los agentes del seguro de
salud.
Es importante resaltar que las normativas emanadas por el
Concejo Provincial de SAMO no son vinculantes a los
financiadores y, como se mencionó, se deben celebrar
acuerdos particulares con ellos.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE FACTURADO Y
PERCIBIDO 2023-2024
Es necesario tener presente los montos percibidos por el
hospital en 2024 para dar con la magnitud del impacto. El
decreto 172/2024 (1) que elimina a la SSS como mediador
entre los financiadores y los efectores públicos de salud fue
publicado en el Boletín Oficial en febrero de 2024.
En el siguiente gráfico se pueden observar los ingresos
provenientes del recupero de costos (Gráfico A).
Como se puede observar en el gráfico, se produjo una caída
en los ingresos del establecimiento en febrero de 202416
marcado en rojo, seguido de un leve incremento y luego
una caída abrupta de los mismos. Se observan en el gráfico
períodos de inestabilidad con marcados picos. Aunque a
partir de mitad de año se observa una tendencia al alza, lo
que se puede atribuir a las estrategias implementadas por
el hospital, desarrolladas en el siguiente apartado.
Un análisis comparativo de los ingresos del 2023-2024
pueden ayudarnos a cuantificar el impacto financiero del
decreto 172/24 (1) y determinar las consecuencias de la
supresión de la SSS como organismo mediador.
A continuación, se presentan el facturado y el percibido de
2023-2024 comparativamente (Gráfico B).
En el gráfico B se puede notar que los ingresos totales
percibidos en 2024 fueron inferiores a los de 2023 en
términos nominales. Esta reducción confirma la hipótesis
inicial sobre el impacto negativo de las modificaciones
normativas. De esta manera, el monto percibido en el año
del cambio normativo es inferior al nivel que venía
percibiendo el hospital. La situación se agrava aún más al
considerar la inflación anual informada por el INDEC del
117,8 % (18) registrada en 2024 con respecto al 2023, lo que
implica una disminución significativa en términos reales de
ingreso. Esto refleja una pérdida del poder adquisitivo y
una disminución de la capacidad del hospital para gastos.
PPor otra parte, es preciso tener en cuenta el nivel de
facturación mantenido por el efector, para dar cuenta de la
situación completa ( ver Gráfico C).
Como se puede observar en el gráfico C, el facturado en
términos nominales del ejercicio 2024 (año de variación
normativa) es superior al del año anterior (que se facturaba
con el régimen anterior). Sin embargo, como se mostró en
el gráfico C, el percibido del 2024 fue menor.
El aumento en el facturado sugiere que el hospital
mantuvo o incluso mejoró su actividad de facturación. La
diferencia entre el facturado y el percibido da cuenta de
algún problema en la gestión de cobro. Las causas podrían
ser debido al cambio en el proceso de cobro, la no
intervención de la SSS en el proceso y/o demora en los
pagos por parte de los financiadores.
A pesar del complejo escenario y el impacto negativo
demostrado hasta aquí, y observado a través de los
números presentados, se pueden destacar las iniciativas
que llevó adelante el hospital para sortear este panorama.
ESTRATEGIAS DEL HOSPITAL ZONAL DE AGUDOS
GOBERNADOR DOMINGO MERCANTE
Inaugurado en 1995, pertenece a la Región Sanitaria V bajo
la órbita del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos
Aires. Su ubicación en el corazón del municipio de José C.
Paz, un territorio con 326.992 (19) habitantes (INDEC -
Censo 2022) (20) y un marcado contexto de vulnerabilidad
socioeconómica (19), lo convierte en un efector clave para
la comunidad al ser el único de carácter provincial. Cuenta
con un equipo de aproximadamente 1.200 trabajadores y
trabajadoras y una Unidad de Pronta Atención integrada.
De este modo, el hospital garantiza el acceso a la salud a
través de sus 200 camas, atiende cerca de 500 pacientes al
día y a alrededor de 2.500 nacimientos al año (21).
Como único efector provincial es importante en el contexto
social y económico en el que se halla inmerso. Es
importante resaltar que el 46.7% (19) de la población que
se atiende no posee cobertura de la seguridad social. En
este contexto, el manejo eficiente de los recursos y la
cuestión del recupero de los costos de aquellos pacientes
que se atienden y si poseen cobertura social es crucial. A
continuación, se detallan las estrategias implementadas
por el hospital para mitigar el impacto en los ingresos.
IMPACTO EN LOS INGRESOS DEL HOSPITAL Y
ESTRATEGIAS DE ABORDAJE
Los recientes cambios normativos han tenido un impacto
significativo en la gestión financiera de los hospitales
públicos. El sistema pasó de una lógica centralizada, donde
la intervención de la Superintendencia de Servicios de
Salud garantizaba el cobro de las prestaciones a través de
una plataforma unificada, a un modelo en el que los
efectores deben negociar convenios particulares con cada
financiador. Esta transformación ha dejado a los hospitales
en una situación de desprotección y sin mecanismos
efectivos de coacción para asegurar el pago de las
prestaciones, afectando gravemente su capacidad de
maniobra.
En este nuevo escenario, la responsabilidad de gestionar el
cobro de las prestaciones recae exclusivamente en los
hospitales, lo que implica mayores esfuerzos
administrativos y recursos para sostener el sistema SAMO
en funcionamiento. Frente a la caída de ingresos y el riesgo
de paralización del sistema, el Hospital Mercante
implementó una serie de estrategias para revertir la
situación.
• Reorganización interna: se renovó la coordinación de la
oficina de facturación y se adoptó una actitud proactiva
ante el nuevo contexto. Con el respaldo de la Dirección del
Hospital, se inició una etapa de búsqueda de soluciones
concretas.
• Gestión de convenios: se logró firmar un convenio
particular con PAMI, permitiendo facturar las prestaciones
a sus afiliados y estableciendo un circuito de trabajo que
facilita la previsibilidad de ingresos y la gestión de débitos.
• Negociación con obras sociales: se establecieron
acuerdos tácitos con distintas obras sociales para evitar la
interrupción de pagos, a pesar de la ausencia de la SSS
como organismo regulador y la derogación del decreto
343/23, que brindaba el marco normativo para la gestión
del recupero. Los financiadores no cuentan con
mecanismos de coacción que los obligue a cumplir con los
compromisos generados por la atención de sus afiliados en
el subsistema de salud pública.
• Formalización de acuerdos: se trabaja en la formalización
de los acuerdos y negociaciones alcanzados, buscando que
estos queden plasmados en documentos y no dependan
exclusivamente de la voluntad individual o de las relaciones
interpersonales.
• Optimización de recursos internos: se incorporaron
recursos tecnológicos a través de la reasignación de
computadoras al área y se fortaleció la conectividad.
Además, se reorganizó el equipo de trabajo, sumando
personal reasignado al área de SAMO para fortalecer la
captación, facturación, seguimiento de cobro y la
comunicación con los prestadores.
Los testimonios del personal de la oficina de recuperación
de costos indican que, si bien los cambios normativos
significaron la caída de un sistema que venía mostrando
mejoras sostenidas, la adversidad impulsó una revisión y
optimización de los procesos internos y externos. La
experiencia permitió fortalecer la gestión, demostrando las
capacidades institucionales17 (22) que posee el hospital.
En síntesis, las estrategias implementadas por el Hospital
Mercante buscan sostener el flujo de ingresos y garantizar
la continuidad del sistema SAMO, a través de la
reorganización interna, la gestión activa de convenios y la
readecuación de los procesos administrativos. Sin
embargo, la sostenibilidad del sistema sigue dependiendo
de la capacidad de los hospitales para adaptarse y negociar
en un contexto normativo inestable y con escasos
mecanismos de coerción ante los financiadores. Es
necesario tener en cuenta que al modificarse el proceso de
facturación y cobro es imprescindible realizar mayores
esfuerzos e invertir mayores recursos para la gestión de
cobro, dado que la responsabilidad recae exclusivamente
en los hospitales.
REFLEXIONES FINALES
La situación del sistema de salud pública en Argentina
presenta desafíos estructurales significativos y la gestión
del recupero de costos hospitalarios no es la excepción. Con
la implementación de cambios normativos orientados a
desregular y flexibilizar el sistema, se ha evidenciado una
creciente desigualdad y vulnerabilidad en la capacidad de
financiamiento de las instituciones públicas, especialmente
en contextos de escasez de recursos y desigualdades
sociales acentuadas.
Las estrategias adoptadas por el Hospital General de
Agudos “Gobernador Domingo Mercante”, como la
búsqueda de alianzas con obras sociales, la reutilización de
recursos tecnológicos y la formalización de acuerdos
administrativos, resultan esenciales para mantener la
continuidad operativa. Sin embargo, estas acciones
demandan recursos adicionales, capacidades
institucionales fortalecidas y, sobre todo, un enfoque
colaborativo que trascienda las gestiones individuales. Esto
hace evidente la necesidad de un marco normativo que
facilite la integración efectiva de actores y establezca
mecanismos coercitivos adecuados.
Asimismo, resulta clave en investigaciones futuras analizar
el impacto social y sanitario de las reformas regulatorias,
considerando cómo estas afectan la calidad y el acceso,
especialmente para las comunidades en condiciones de
vulnerabilidad. La gestión institucional debe fortalecerse
mediante propuestas específicas que mejoren la capacidad
de negociación, planificación y respuesta ante las
incertidumbres normativas y económicas.
Finalmente, la sostenibilidad del sistema requiere de una
visión a largo plazo, que incluya propuestas de políticas
públicas nacionales orientadas a garantizar la estabilidad,
promover la innovación y fortalecer las capacidades
institucionales. Solo mediante un compromiso conjunto
entre actores políticos, sociales y del sector salud será
posible garantizar que los avances en gestión y
financiamiento redunden en una atención de calidad,
equitativa y sustentable para toda la población.
Salud Pública 2025 Dic; 4
17 Entendemos por capacidades institucionales según Bertranou (2015) a “la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le
han sido asignados interna o externamente. Esta aptitud se desprende y se explica a partir de la existencia o accionar de un conjunto de
factores (…), componentes de capacidad estatal, y entre los que se encuentran sus dotaciones humanas, sus competencias legales y su
legitimidad y sus recursos organizacionales y de acción interorganizacional, entre otros.”
Como se puede observar en tabla 1, las normativas a nivel
nacional establecen el marco general para el
funcionamiento de los HPGD y los procedimientos para el
recupero de costos, mientras que las normativas a nivel
provincial observadas en la tabla 2 adaptan y
complementan estas disposiciones al contexto local.
Es relevante destacar el Decreto 343/2023 (9) de la gestión
de Alberto Fernández, dado que este establece un Sistema
de Integración y Calidad para los Establecimientos Públicos
de Salud (SICEPS). El espíritu de esta norma radica en un
gran esfuerzo de integrar el tan fragmentado sistema de
salud argentino, busca una gestión de la salud humanizada
y centrada en las personas y crea el registro único y
obligatorio RIMSICEPS11 con el fin de evaluar el desempeño
de los establecimientos públicos.
Informe Especial IE
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
En relación con el recupero de costos, este decreto en sus
artículos 16 y 17 establece un sistema de monitoreo y
gestión de pagos donde obliga a los “Agentes
Financiadores”12 a pagar las prestaciones que hayan
brindado los establecimientos públicos de salud a sus
afiliados.
A partir del mencionado artículo 17 del decreto 343/23 (9) el
rol adoptado por la Superintendencia de Servicios de Salud
es fundamental, dado que es el organismo que monitorea
los circuitos de pago a partir del RIMSICEPS e interviene en
caso de no cumplimiento por parte de la seguridad social.
A continuación, se puede observar la evolución de los
decretos más relevantes que vimos hasta aquí y que
enmarcaron el accionar de los hospitales públicos. (Tabla 3).
El cuadro resume la evolución de la regulación en gestión
hospitalaria en Argentina, desde un modelo de
autogestión13 (10) y finanzas tradicionales, pasando por la
gestión descentralizada14 (5), hasta un modelo más
integrado y amplio15 alineado a nuevas leyes y prioridades
nacionales.
La SSS, a partir de su resolución 584/21 (11), implementó un
sistema digital obligatorio para el recupero de costos, una
plataforma digital que tanto los hospitales como los
prestadores de la seguridad social debían utilizar para
gestionar los pagos/cobros por las prestaciones realizadas
a los afiliados. Esta norma operaba bajo el paraguas
normativo del mencionado decreto 939/00 (2) de
hospitales de gestión pública descentralizada. Con la
incorporación del Decreto 343/23 (9), se reemplaza el
registro nacional HPGD del 939/00 (2) por el RIMSICEPS y
se centraliza la inscripción de los establecimientos, el
monitoreo de la calidad asistencial y los mecanismos de
facturación que incluyen a la plataforma mencionada en la
resolución 584/2021 (11) de la SSS quedan de esta forma
enmarcadas por el decreto 343/23 (9).
Cabe destacar que la resolución 584/21 (11) de la SSS
alcanzaba solo a las obras sociales nacionales mientras que,
con la incorporación del decreto 343/23 (9), se amplía el
alcance a las obras sociales provinciales, prepagas,
aseguradoras de riesgo laborales y de tránsito. Por ello,
este decreto es tan relevante puesto que aporta a la
gestión de recupero de costos y da una norma que integra
los procesos volviéndolos más ágiles y eficientes para el
trabajo cotidiano de los hospitales.
Sin embargo, el decreto 70/23 (12) establece la
desregulación del sistema de salud e introduce
importantes modificaciones en las reglas de juego. Entre
los cambios más relevantes permite a los trabajadores
desregular sus aportes que se destinaban a las obras
sociales (OOSS) y a las empresas de medicina prepagas, se
abandona la producción pública de medicamentos y se
vuelca hacia una lógica de mercado.
A través de los Decretos 170/2024 (13), 171/2024 (14) y
172/2024 (1), se avanzó en la reglamentación de los
artículos del DNU 70/23(12) que están vinculados con el
marco regulatorio de la medicina privada y obras sociales,
al Sistema Nacional del Seguro de Salud y al derecho de
libre elección (15).
A continuación, se detallan las principales modificatorias
que introducen los mencionados decretos impulsados por
el Gobierno Nacional (Tabla 4).
Una de las principales modificaciones que impacta
directamente la gestión de recupero de costos es la
introducida por el decreto 172/24 (1). Dado que, al derogar el
decreto 343/23 (9) que era la normativa que enmarcaba el
accionar de la SSS y a su rol en la centralización del circuito
de pagos y monitoreo, y desintegrarse el SICEPS, se pierde
el sustento regulatorio y los mecanismos de exigibilidad.
Los financiadores ya no estarían obligados a usar el
sistema unificado a través de la SSS y se abre a la
posibilidad de celebrar convenios particulares con cada
efector de salud o a través del ámbito jurisdiccional, según
se detalla en el reciente decreto. En este sentido, al no
existir un marco normativo que obligue a los financiadores
a utilizar los mecanismos anteriores la plataforma perdió su
razón de ser.
CONSECUENCIAS DE LA DEROGACIÓN DEL
DECRETO 343/23 (9)
En los antecedentes de la norma 172/24 (1) se justifica la
disolución del hasta ese momento mecanismo para la
gestión de cobros, haciendo hincapié que la SSS dejó en
evidencia la ineficiencia y desaprovechamiento de los
recursos. Además, resalta que los efectores deben atender
a la población sin desvirtuarse el fin, por un eventual pago
por las prestaciones efectuadas.
Aquí entran en juego cuestiones asociadas a la necesidad
de evitar subsidios cruzados. Se entiende por subsidios
cruzados según Thomas (16) a la fuga de recursos públicos
para subsidiar a personas con cobertura, debido a la falta
de coordinación de los sistemas de salud. Si una persona se
atiende en un hospital público y el efector, por algún
motivo, no factura esa prestación, se genera un subsidio
indirecto del sector público al privado. Es decir, la obra
social o tercero pagador no realiza un desembolso por la
prestación recibida por su afiliado. En este sentido, es
relevante evitar estas situaciones dado que la persona que
posee cobertura al ser atendida en el sistema público de
salud puede aportar al recupero de costos a través de su
seguro de salud. Es decir, no es el paciente que se atiende
quien financia esa prestación directamente, sino su obra
social o prepaga quien aporta a cubrir a su afiliado. Si esta
situación no sucede, la única parte beneficiada es la que
ofrece cobertura, porque no debe responder por su afiliado
y, como se mencionó, el efector público no niega la atención
a ningún ciudadano sin importar la capacidad de pago.
DESAFÍOS EN LA OBTENCIÓN DE RECURSOS
PROPIOS
Los hospitales de gestión pública descentralizada han
enfrentado numerosos desafíos en relación con la gestión
de facturación y cobros, por las prestaciones que brindan a
personas con cobertura de la seguridad social y medicina
prepaga.
Teniendo en cuenta los procesos de gestión de facturación
y cobro, previo al Decreto 343/2023 (9), el proceso carecía
de un sistema centralizado, obligando al establecimiento a
gestionar reclamos de manera individualizada con cada
obra social. Esta modalidad generaba incertidumbre en los
plazos de pago y, en numerosas ocasiones, derivaba en la
necesidad de iniciar acciones legales (vía judicial) para
cobrar deudas, lo que provocaba demoras significativas en
la ejecución de los pagos y la disponibilidad de esos
recursos.
Con la intervención de la SSS y su plataforma digital,
mediante la cual tanto los efectores de salud como los
financiadores y la propia SSS tenían acceso, el mecanismo
de facturación y cobro se había vuelto más ágil y eficiente.
Los hospitales a través de esta única plataforma cargaban
la facturación, los financiadores podían visualizarla y, si no
había objeciones, se efectuaba el pago y en caso de
discrepancias intervenía la SSS para resolverlas y podía
ordenar la liquidación del pago mediante la AFIP, si era
necesario. Sin embargo, con la retirada de este organismo
que centralizaba el proceso, hoy en día cada efector debe
negociar convenios particulares con cada prestador de la
seguridad social y establecer los mecanismos mediante los
cuales se deben realizar los pagos y gestión de cobros,
dejando de esta manera a los hospitales con poca
capacidad de presión en el proceso de recupero de costos.
El proceso de recupero de costos después de la salida de la
SSS, sin el sistema unificado, se volvió toda una odisea y un
laberinto burocrático. El concejo provincial de SAMO, en un
intento de fortalecer la gestión de cobros luego del
cimbronazo causado por los cambios normativos a nivel
nacional, estableció mediante la resolución 40/2024(17) los
nuevos lineamientos de trabajo a partir de la modificación
que introduce el decreto 172/24 (1), que elimina la vía
administrativa de recupero por intermedio de la SSS y
disuelve toda intervención que esta realizaba entre los
agentes cobertores y los efectores de salud. La norma
nacional afirma que el recupero es responsabilidad de las
jurisdicciones y podrá efectuarse a través de convenios que
celebren particularmente con los agentes del seguro de
salud.
Es importante resaltar que las normativas emanadas por el
Concejo Provincial de SAMO no son vinculantes a los
financiadores y, como se mencionó, se deben celebrar
acuerdos particulares con ellos.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE FACTURADO Y
PERCIBIDO 2023-2024
Es necesario tener presente los montos percibidos por el
hospital en 2024 para dar con la magnitud del impacto. El
decreto 172/2024 (1) que elimina a la SSS como mediador
entre los financiadores y los efectores públicos de salud fue
publicado en el Boletín Oficial en febrero de 2024.
En el siguiente gráfico se pueden observar los ingresos
provenientes del recupero de costos (Gráfico A).
Como se puede observar en el gráfico, se produjo una caída
en los ingresos del establecimiento en febrero de 202416
marcado en rojo, seguido de un leve incremento y luego
una caída abrupta de los mismos. Se observan en el gráfico
períodos de inestabilidad con marcados picos. Aunque a
partir de mitad de año se observa una tendencia al alza, lo
que se puede atribuir a las estrategias implementadas por
el hospital, desarrolladas en el siguiente apartado.
Un análisis comparativo de los ingresos del 2023-2024
pueden ayudarnos a cuantificar el impacto financiero del
decreto 172/24 (1) y determinar las consecuencias de la
supresión de la SSS como organismo mediador.
A continuación, se presentan el facturado y el percibido de
2023-2024 comparativamente (Gráfico B).
En el gráfico B se puede notar que los ingresos totales
percibidos en 2024 fueron inferiores a los de 2023 en
términos nominales. Esta reducción confirma la hipótesis
inicial sobre el impacto negativo de las modificaciones
normativas. De esta manera, el monto percibido en el año
del cambio normativo es inferior al nivel que venía
percibiendo el hospital. La situación se agrava aún más al
considerar la inflación anual informada por el INDEC del
117,8 % (18) registrada en 2024 con respecto al 2023, lo que
implica una disminución significativa en términos reales de
ingreso. Esto refleja una pérdida del poder adquisitivo y
una disminución de la capacidad del hospital para gastos.
PPor otra parte, es preciso tener en cuenta el nivel de
facturación mantenido por el efector, para dar cuenta de la
situación completa ( ver Gráfico C).
Como se puede observar en el gráfico C, el facturado en
términos nominales del ejercicio 2024 (año de variación
normativa) es superior al del año anterior (que se facturaba
con el régimen anterior). Sin embargo, como se mostró en
el gráfico C, el percibido del 2024 fue menor.
El aumento en el facturado sugiere que el hospital
mantuvo o incluso mejoró su actividad de facturación. La
diferencia entre el facturado y el percibido da cuenta de
algún problema en la gestión de cobro. Las causas podrían
ser debido al cambio en el proceso de cobro, la no
intervención de la SSS en el proceso y/o demora en los
pagos por parte de los financiadores.
A pesar del complejo escenario y el impacto negativo
demostrado hasta aquí, y observado a través de los
números presentados, se pueden destacar las iniciativas
que llevó adelante el hospital para sortear este panorama.
ESTRATEGIAS DEL HOSPITAL ZONAL DE AGUDOS
GOBERNADOR DOMINGO MERCANTE
Inaugurado en 1995, pertenece a la Región Sanitaria V bajo
la órbita del Ministerio de Salud de la provincia de Buenos
Aires. Su ubicación en el corazón del municipio de José C.
Paz, un territorio con 326.992 (19) habitantes (INDEC -
Censo 2022) (20) y un marcado contexto de vulnerabilidad
socioeconómica (19), lo convierte en un efector clave para
la comunidad al ser el único de carácter provincial. Cuenta
con un equipo de aproximadamente 1.200 trabajadores y
trabajadoras y una Unidad de Pronta Atención integrada.
De este modo, el hospital garantiza el acceso a la salud a
través de sus 200 camas, atiende cerca de 500 pacientes al
día y a alrededor de 2.500 nacimientos al año (21).
Como único efector provincial es importante en el contexto
social y económico en el que se halla inmerso. Es
importante resaltar que el 46.7% (19) de la población que
se atiende no posee cobertura de la seguridad social. En
este contexto, el manejo eficiente de los recursos y la
cuestión del recupero de los costos de aquellos pacientes
que se atienden y si poseen cobertura social es crucial. A
continuación, se detallan las estrategias implementadas
por el hospital para mitigar el impacto en los ingresos.
IMPACTO EN LOS INGRESOS DEL HOSPITAL Y
ESTRATEGIAS DE ABORDAJE
Los recientes cambios normativos han tenido un impacto
significativo en la gestión financiera de los hospitales
públicos. El sistema pasó de una lógica centralizada, donde
la intervención de la Superintendencia de Servicios de
Salud garantizaba el cobro de las prestaciones a través de
una plataforma unificada, a un modelo en el que los
efectores deben negociar convenios particulares con cada
financiador. Esta transformación ha dejado a los hospitales
en una situación de desprotección y sin mecanismos
efectivos de coacción para asegurar el pago de las
prestaciones, afectando gravemente su capacidad de
maniobra.
En este nuevo escenario, la responsabilidad de gestionar el
cobro de las prestaciones recae exclusivamente en los
hospitales, lo que implica mayores esfuerzos
administrativos y recursos para sostener el sistema SAMO
en funcionamiento. Frente a la caída de ingresos y el riesgo
de paralización del sistema, el Hospital Mercante
implementó una serie de estrategias para revertir la
situación.
• Reorganización interna: se renovó la coordinación de la
oficina de facturación y se adoptó una actitud proactiva
ante el nuevo contexto. Con el respaldo de la Dirección del
Hospital, se inició una etapa de búsqueda de soluciones
concretas.
• Gestión de convenios: se logró firmar un convenio
particular con PAMI, permitiendo facturar las prestaciones
a sus afiliados y estableciendo un circuito de trabajo que
facilita la previsibilidad de ingresos y la gestión de débitos.
• Negociación con obras sociales: se establecieron
acuerdos tácitos con distintas obras sociales para evitar la
interrupción de pagos, a pesar de la ausencia de la SSS
como organismo regulador y la derogación del decreto
343/23, que brindaba el marco normativo para la gestión
del recupero. Los financiadores no cuentan con
mecanismos de coacción que los obligue a cumplir con los
compromisos generados por la atención de sus afiliados en
el subsistema de salud pública.
• Formalización de acuerdos: se trabaja en la formalización
de los acuerdos y negociaciones alcanzados, buscando que
estos queden plasmados en documentos y no dependan
exclusivamente de la voluntad individual o de las relaciones
interpersonales.
• Optimización de recursos internos: se incorporaron
recursos tecnológicos a través de la reasignación de
computadoras al área y se fortaleció la conectividad.
Además, se reorganizó el equipo de trabajo, sumando
personal reasignado al área de SAMO para fortalecer la
captación, facturación, seguimiento de cobro y la
comunicación con los prestadores.
Los testimonios del personal de la oficina de recuperación
de costos indican que, si bien los cambios normativos
significaron la caída de un sistema que venía mostrando
mejoras sostenidas, la adversidad impulsó una revisión y
optimización de los procesos internos y externos. La
experiencia permitió fortalecer la gestión, demostrando las
capacidades institucionales17 (22) que posee el hospital.
En síntesis, las estrategias implementadas por el Hospital
Mercante buscan sostener el flujo de ingresos y garantizar
la continuidad del sistema SAMO, a través de la
reorganización interna, la gestión activa de convenios y la
readecuación de los procesos administrativos. Sin
embargo, la sostenibilidad del sistema sigue dependiendo
de la capacidad de los hospitales para adaptarse y negociar
en un contexto normativo inestable y con escasos
mecanismos de coerción ante los financiadores. Es
necesario tener en cuenta que al modificarse el proceso de
facturación y cobro es imprescindible realizar mayores
esfuerzos e invertir mayores recursos para la gestión de
cobro, dado que la responsabilidad recae exclusivamente
en los hospitales.
REFLEXIONES FINALES
La situación del sistema de salud pública en Argentina
presenta desafíos estructurales significativos y la gestión
del recupero de costos hospitalarios no es la excepción. Con
la implementación de cambios normativos orientados a
desregular y flexibilizar el sistema, se ha evidenciado una
creciente desigualdad y vulnerabilidad en la capacidad de
financiamiento de las instituciones públicas, especialmente
en contextos de escasez de recursos y desigualdades
sociales acentuadas.
Las estrategias adoptadas por el Hospital General de
Agudos “Gobernador Domingo Mercante”, como la
búsqueda de alianzas con obras sociales, la reutilización de
recursos tecnológicos y la formalización de acuerdos
administrativos, resultan esenciales para mantener la
continuidad operativa. Sin embargo, estas acciones
demandan recursos adicionales, capacidades
institucionales fortalecidas y, sobre todo, un enfoque
colaborativo que trascienda las gestiones individuales. Esto
hace evidente la necesidad de un marco normativo que
facilite la integración efectiva de actores y establezca
mecanismos coercitivos adecuados.
Asimismo, resulta clave en investigaciones futuras analizar
el impacto social y sanitario de las reformas regulatorias,
considerando cómo estas afectan la calidad y el acceso,
especialmente para las comunidades en condiciones de
vulnerabilidad. La gestión institucional debe fortalecerse
mediante propuestas específicas que mejoren la capacidad
de negociación, planificación y respuesta ante las
incertidumbres normativas y económicas.
Finalmente, la sostenibilidad del sistema requiere de una
visión a largo plazo, que incluya propuestas de políticas
públicas nacionales orientadas a garantizar la estabilidad,
promover la innovación y fortalecer las capacidades
institucionales. Solo mediante un compromiso conjunto
entre actores políticos, sociales y del sector salud será
posible garantizar que los avances en gestión y
financiamiento redunden en una atención de calidad,
equitativa y sustentable para toda la población.
Salud Pública 2025 Dic; 4
Informe Especial IE
SALUD
REVISTA DEL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
RB
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Cómo citar este artículo:
Andrada R, Montes K. Desafíos y estrategias para el recupero de costos hospitalarios en el Hospital Zonal General de Agudos “Gobernador
Domingo Mercante”, José C. Paz, provincia de Buenos Aires. Salud Pública [Internet]. 2025 Dic [fecha de consulta]; 4. Disponible en: URL
del artículo
Salud Pública 2025 Dic; 4
